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Ribamar Oliveira: O enigma do novo gatilho de 95%
PEC 186 não resolve problema de acionar as medidas de ajuste
Há uma unanimidade entre os analistas de que a despesa obrigatória da União, submetida ao teto de gastos, só vai ultrapassar 95% da despesa total em 2024 ou 2025. Este é o novo gatilho que dispara as medidas de ajuste das contas, introduzido pela PEC Emergencial, promulgada como emenda constitucional 109.
O problema do novo gatilho, no entanto, não está apenas na demora para ele ser acionado, mas também no fato de que se a despesa obrigatória chegar a 95% da despesa total, vários serviços públicos à população já estarão paralisados, ou, como preferem dizer os economistas, a administração estará em “shutdown”. Assim, a fixação do gatilho em 95% foi claramente um erro.
Em ofício ao Congresso Nacional, datado de 14 de dezembro de 2020, o ministro da Economia, Paulo Guedes, propôs mudança na meta fiscal deste ano e reestimou a receita e a despesa da União para 2021, uma vez que os parâmetros utilizados na elaboração do projeto de lei orçamentária anual (PLOA), em agosto do ano passado, estavam ultrapassados.
Nele, Guedes informa que o governo passou a trabalhar com despesas discricionárias de R$ 96,2 bilhões, incluindo neste valor as emendas parlamentares, que, embora sejam impositivas, podem sofrer contingenciamento. O valor corresponde a 6,47% da despesa total da União submetida ao teto. As despesas discricionárias são os investimentos e o custeio da máquina, que o governo não é obrigado por lei a executar.
As despesas obrigatórias submetidas ao teto, por sua vez, estão em 93,53% do limite total do gasto definido para este ano, de R$ 1.485,9 bilhões. Este percentual é uma aproximação porque o cálculo tem que ser feito, de acordo com a EC 109, para cada Poder e órgão público, pois eles possuem limites de despesa individualizados. Mas essa abertura de dados não está disponível no ofício do ministro. Sem as emendas parlamentares, as despesas discricionárias caem para R$ 79,9 bilhões neste ano, o menor patamar da série histórica.
Mesmo com esse nível muito baixo para os investimentos e o custeio da máquina, o gatilho não é acionado, o que mostra o equívoco cometido. Uma conta simples demonstra a armadilha que foi criada. As despesas discricionárias teriam que cair mais 1,47 ponto percentual (6,47% menos 5%) da despesa total para que as medidas de ajuste possam ser adotadas. Ou seja, para chegar a 5% da despesa total neste ano, as discricionárias teriam que ser reduzidas para R$ 74,3 bilhões, incluindo as emendas parlamentares, o que inviabilizaria a administração.
Em resumo, a EC 109 estabeleceu um gatilho que só poderá ser acionado quando a administração pública estiver em “shutdown”. Com um agravante: como não se pode reduzir as emendas parlamentares, que estão indexadas pela inflação, o aumento futuro das despesas obrigatórias terá que ser compensado sempre com o corte do investimento e do custeio.
As razões que levaram à escolha de 95% como novo gatilho das medidas de ajuste são um enigma. Importantes integrantes da equipe econômica do governo defenderam que o gatilho ficasse em 94%. Então, porque o percentual de 95% prevaleceu? Este colunista apurou que foi uma decisão política do governo e ouviu que, até hoje, ela gera incômodo na área técnica.
Se o gatilho tivesse ficado em 94%, havia o risco de ele disparar já em 2022, ano eleitoral, com a adoção obrigatória de medidas impopulares de contenção de despesas. É difícil acreditar que a razão tenha sido esta porque, para evitar desgaste eleitoral, o governo optou por um percentual que não será atingido, pois, antes disso, a administração estará em “shutdown”.
Para que o leitor não perca o fio da meada, o objetivo original da PEC 186 era corrigir o principal problema do teto de gastos. Devido à má redação da emenda constitucional 95/2016, que instituiu o teto, o gatilho que acionava as medidas de ajuste das contas não disparava. Não havia maneira de o governo adotar medidas de contenção das despesas. Como as despesas obrigatórias não param de crescer, os investimentos e o custeio foram minguando cada vez mais.
No texto da PEC 186 que o governo enviou ao Congresso, em novembro de 2019, o gatilho disparava toda vez que a chamada “regra de ouro” das finanças públicas, que proíbe o aumento da dívida para pagar despesas correntes, não estivesse sendo cumprida.
Este referencial foi alterado e o relator da proposta, senador Márcio Bittar (MDB-AC), com a concordância do governo, foi buscar o gatilho de 95% que constava da PEC 188. O resultado de tudo isso é que o gatilho que consta da EC 109 não permite acionar as medidas de ajuste para evitar o “shutdown” da administração e, portanto, não resolve o problema que estava colocado na EC 95.
Nova polêmica
Uma nova polêmica ganhou corpo entre os especialistas em finanças públicas. A PEC 186 instituiu, como foi dito nesta coluna em fevereiro passado, um novo marco para as finanças públicas. A âncora fiscal passou a ser a trajetória da dívida pública que será perseguida pelos governos federal, estadual e municipal. As metas de resultado primário serão definidas de forma a permitir que a trajetória da dívida seja cumprida. Para isso, os governos terão que adotar medidas de contenção de despesas e elevação de receitas que permitam alcançar as metas.
A raiz da polêmica está no fato de que o artigo da EC 109, ao tratar desta questão, prevê aprovação de lei complementar especificando “a trajetória de convergência do montante da dívida com limites definidos em legislação”. O artigo 52 da Constituição define que é competência privativa do Senado fixar, por proposta do presidente da República, limites globais para o montante da dívida consolidada da União, dos Estados e dos municípios. A discussão é se a EC 109 invadiu uma competência do Senado.
Na interpretação do Ministério da Economia, não há conflito entre o artigo 52 da Constituição e a EC 109. A atribuição do Senado, de acordo com esse entendimento, é fixar limite máximo para o endividamento dos entes. E o objetivo da EC 109 é fixar limites prudenciais para definir uma trajetória para a dívida, que, se superados, acionam os gatilhos das medidas de ajuste.
Ribamar Oliveira: A derrota do governo evita o pior para Guedes
Como estava, a PEC 186 promovia uma super vinculação
O governo perdeu ontem na votação de um dispositivo da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 186, aquele que trata da proibição de vinculação das receitas públicas a órgão, fundo ou despesa. A derrota, no entanto, pode ter sido um alívio para o ministro da Economia, Paulo Guedes. A derrubada evita um engessamento ainda maior do Orçamento da União.
A Câmara dos Deputados já tinha aprovado, em primeiro turno, a PEC que veio do Senado e votava as emendas destacadas. Da forma como estava redigido, o texto promoveria uma super vinculação de receitas, na contramão da defesa que o ministro Guedes vem fazendo, desde que tomou posse no cargo.
Uma das emendas destacadas, apresentada pelo líder do PDT, Wolney Queiroz (PE), eliminava a mudança no inciso IV do artigo 167 da Constituição, que trata da proibição de vinculação das receitas públicas a órgão, fundo ou despesa. A desvinculação da receita a despesas orçamentárias é um dos 3 D da estratégia de Guedes. Os outros dois são a desindexação e a desobrigação do gasto.
Atualmente, o inciso IV do artigo 167 da Constituição veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa. E ressalva a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde e para manutenção e desenvolvimento do ensino.
Ressalva também a destinação para a realização de atividades da administração tributária, que beneficia a Receita Federal, a prestação de garantias às operações de créditos por antecipação de receita e para prestação de garantia e contragarantia à União para o pagamento de débitos, além das transferências por repartição de receitas para Estados e municípios.
Guedes queria eliminar, principalmente, a vinculação de recursos para saúde e educação. Na primeira versão de seu substitutivo, o senador Márcio Bittar (MDB-AC), relator da PEC 186 no Senado, atendeu ao ministro e acabou com essa vinculação. A forte reação da opinião pública obrigou Bittar a retroceder.
O relator, no entanto, ampliou substancialmente as ressalvas à proibição de vinculação de receitas. Em seu parecer ele permitiu vincular as receitas oriundas da arrecadação de taxas, doações, de atividades de fornecimento de bens ou serviços facultativos e na exploração econômica do patrimônio próprio dos órgãos e entidades da administração, remunerados por preço público, bem como o produto da aplicação financeira desses recursos, transferências recebidas para o atendimento de finalidades determinadas e as receitas de capital.
Nada disso está no atual texto constitucional. “A Constituição só trata de vinculação de impostos e de contribuições sociais”, explicou o ex-secretário da Receita Federal, Everardo Maciel, em conversa com o Valor. “A vinculação das receitas oriundas de taxas e de atividades da administração remuneradas por preços públicos é matéria de lei. Assim, ao levar para a Constituição, em vez de desvincular, a PEC vinculou”, disse.
Quando os senadores perceberam a ampliação feita por Bittar, apresentaram suas reivindicações. Assim, a PEC 186 aprovada pelo Senado passou a ressalvar as vinculações de receitas para o Fundo Nacional de Segurança Pública, o Fundo Penitenciário Nacional, o Fundo Nacional Antidrogas, o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico, o Fundo de Defesa da Economia Cafeeira, o Fundo para Aparelhamento e Operacionalização das Atividades-fim da Polícia Federal, o Fundo Nacional para a Criança e o Adolescente, o Fundo Nacional da Cultura e para manter os programas de financiamento a estudantes de cursos superiores não gratuitos.
Além disso, a PEC permitiria a vinculação de receitas “de interesse à defesa nacional e as destinadas à atuação das Forças Armadas”. Este comando abriria possibilidades de numerosas novas vinculações de receita, principalmente porque ele foi redigido de forma genérica, sem especificações mínimas de sua amplitude.
Durante a tramitação da PEC na Câmara, o deputado Kim Kataguiri (DEM-SP), disse aos repórteres Raphael Di Cunto e Marcelo Ribeiro, do Valor, que recebeu mensagens de ministros tentando criar exceções ao texto. “Recebi mensagem da ministra Damares Alves (ministra da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos) para retirar o fundo dos idosos (da proibição de vinculação de receita)”, informou o parlamentar.
Mesmo aceitando todas as ressalvas à proibição de vinculação em seu substitutivo, Bittar excluiu da relação os recursos para a realização de atividades da administração tributária, ou seja, aquele que beneficia atualmente a Receita Federal. Isso revoltou os servidores da Receita, que ameaçavam entregar os cargos comissionados que ocupam e realizar uma paralisação dos serviços.
Quando foi colocado o destaque apresentado pelo PDT, todos aqueles que desejavam mudar o texto sobre vinculação de receita, uniram-se. A Câmara dos Deputados aprovou o destaque por apenas seis votos: 302 deputados votaram contra a proposta pedetista, quando eram necessários 308.
Guedes ficou sem a desvinculação das receitas, mas evitou o pior: uma super vinculação. De sua estratégia dos 3 D, o ministro da Economia já tinha perdido a desindexação (não correção por um índice de inflação) do salário mínimo, dos benefícios previdenciários e assistenciais. Essa proposta foi vetada pelo próprio presidente Jair Bolsonaro. O secretário especial de Fazenda do Ministério da Economia, Waldery Rodrigues, quase perdeu o cargo ao defender a desindexação, em nome de seu chefe imediato.
A PEC 186 aumentou também aquilo que Guedes queria diminuir, que são os comandos constitucionais obrigando o governo a realizar despesas. A desoneração da cesta básica passou a ser uma obrigação constitucional. O ministro da economia queria substituir esse benefício por outro que chegasse melhor a quem necessita. Não poderá mais. Assim, com a aprovação da PEC 186, a estratégia dos 3 D de Guedes foi definitivamente arquivada.
Ribamar Oliveira: É facultativo, pero no mucho
Estado ou município que não fizer ajuste não terá aval da União
Muitos analistas e mesmo parlamentares reclamaram de um artigo da PEC 186, em votação no Senado ontem, que torna facultativo o acionamento de medidas de ajuste quando as despesas de um Estado ou de um município superarem 95% de suas receitas correntes. A conclusão de muitos é que, se o ajuste é facultativo, nenhum governador ou prefeito vai disparar os gatilhos das medidas, todas impopulares. O artigo pode se tornar, portanto, letra morta.
Há, no entanto, um detalhe que pode ter passado despercebido. A PEC estabelece que, se um Estado ou município estiver com suas despesas correntes superiores a 95% de suas receitas correntes, não poderá receber garantias da União ou de outro ente da federação ou fazer operação de crédito com a União ou outro ente da federação. Estão ressalvados somente os financiamentos destinados a projetos específicos, celebrados na forma de operações típicas das agências financeiras oficiais de fomento.
A proibição vai durar até que todas as medidas de ajuste elencadas na PEC 186 tenham sido adotadas, de acordo com declaração do respectivo Tribunal de Contas. As medidas abrangem proibição de concessão de aumento, reajuste, vantagem ou adequação de remuneração de servidor, criação de cargo ou função, realização de concurso público, alteração de estrutura de carreira, criação de despesa obrigatória e adoção de medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da inflação.
O governador ou o prefeito que estiver gerindo um Estado ou um município em situação pré-falimentar poderá até não adotar medidas de ajuste, como, aliás, tem sido uma prática usual no Brasil. Mas, a partir da aprovação da PEC 186, ele não terá mais garantia da União para fazer operação de crédito. E não existe investimento público sem financiamento.
O comando que está sendo colocado na Constituição obriga, de forma indireta, o governador ou prefeito a ajustar suas contas, sob pena de nunca mais ter direito a aval da União ou de outro ente da federação para obter financiamento. E, sem o aval, eles não conseguem crédito no mercado ou, quando o fazem, é com taxa de juros proibitiva. Assim, acionar os gatilhos é facultativo, pero no mucho - para usar uma expressão dos hermanos argentinos e uruguaios.
O Tesouro Nacional utiliza a relação entre despesa corrente e receita corrente, entre outros indicadores, para calcular a capacidade de pagamento de Estados e municípios. De acordo com a análise da capacidade de pagamento (Capag) realizada pelo Tesouro em 2019, apenas 11 Estados possuiam nota A ou B, as quais permitem que o ente receba garantia da União para novos empréstimos.
O Boletim de Finanças dos Entes Subnacionais, relativo a 2019, mostra que em 12 Estados as despesas correntes superavam 95% das receitas correntes. Ou seja, estes são os candidatos a acionarem os gatilhos das medidas de ajuste fiscal, caso a PEC 186 seja aprovada. Os Estados de Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul tinham, em 2019, despesas correntes superiores a 100% de suas receitas correntes, de acordo com o Tesouro. Isto significa que os governadores não tinham receita suficiente para quitar suas contas e estavam atrasando pagamentos.
Ao inscrever no texto da Constituição a proibição de que Estados em situação pré-falimentar recebam aval da União, a PEC 186 evita o que ocorreu em passado recente, quando a ex-presidente Dilma Rousseff autorizou empréstimos para Estados com Capag indicando nota C e D. Na época, o governo disse que a intenção era permitir que os Estados aumentassem os seus investimentos. O resultado dessa política, no entanto, foi uma ampliação das despesas com os servidores.
Como a proibição estará no texto constitucional, os Estados não terão condições de pressionar o presidente da República, por meio de senadores e deputados, para obter aval para empréstimos ou financiamentos de bancos públicos, como aconteceu no passado. Esta mudança não é pequena. E poderá ser decisiva como estímulo para que governadores e prefeitos de Estados e municípios em situação pré-falimentar façam o dever de casa, ou seja, ajustem as contas.
Há na PEC um limite prudencial para os Estados e os municípios. Toda vez que as despesas correntes ultrapassarem 85% das receitas correntes, o governador ou o prefeito poderá adotar medidas de ajuste. Mas, para isso, terá que submetê-las ao Legislativo. Os deputados estaduais ou os vereadores terão um prazo de 180 dias para se pronunciar sobre as medidas. Se elas forem rejeitadas ou não apreciadas no período, elas perderão eficácia, mas os atos praticados terão validade durante o período em que vigoraram. Algo parecido com o que ocorre, atualmente, com as medidas provisórias, editadas pelo presidente a República.
Numerosas sugestões
A PEC 186 veda a vinculação de todas as receitas públicas a órgão, fundo ou despesa pública. Mas abre numerosas exceções. Foram excluídas as taxas, contribuições, doações, empréstimos compulsórios, repartição de receitas com Estados e municípios, receitas vinculadas ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS), prestação de garantias na contratação de operações de crédito por antecipação de receita e receita destinada por legislação específica ao pagamento de dívida pública.
A nota técnica 7/2021, da Consultoria de Orçamento da Câmara dos Deputados, explica que as taxas, contribuições e empréstimos compulsórios são vinculadas por sua natureza jurídica, assim como a repartição de receitas com entes federados. A nota, de autoria dos consultores José Cosentino Tavares, Eugênio Greggianin e Ricardo Volpe, estima que, após todas as exclusões, o governo vai poder liberar R$ 72,9 bilhões.
Esta desvinculação vai ser, certamente, de grande ajuda para o governo administrar a dívida pública neste ano. Os recursos desvinculados dos Fundos, que ficam no caixa único do Tesouro no Banco Central, poderão ser usados no pagamento da dívida pública.
Ribamar Oliveira: O novo marco fiscal da PEC 186
Governo vai perseguir uma trajetória para a dívida pública
Se o substitutivo da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 186, apresentado pelo senador Marcio Bittar (MDB-AC), for aprovado, o teto de gastos da União, instituído pela emenda 95/2016, terá função complementar e poderá, no futuro, ser suavizado. Na verdade, a proposta institui um novo marco fiscal para a União, no qual o governo federal irá perseguir uma trajetória de convergência do montante da dívida pública para um limite definido em lei.
Um modelo semelhante é utilizado pela Suécia. Lá, o governo adota uma política fiscal que tem um limite para a dívida pública bruta, uma meta de resultado nominal e um teto para gastos de base móvel, que pode ser ajustado depois de um determinado período. Tanto o teto como a meta fiscal são fixados para manter a dívida bruta na trajetória pré-definida. Há uma série de outros detalhes que não cabe aqui especificar.
O fato é que os elementos básicos desse modelo estão presentes na PEC 186. O inciso VIII do artigo 163, que está sendo acrescentado na Constituição pela PEC, estabelece que uma lei complementar definirá a trajetória de convergência do montante da dívida com limites especificados em legislação. Não esclarece, no entanto, se o conceito a ser utilizado é o da dívida bruta ou líquida.
É importante observar que o modelo não propõe a fixação de um limite para a dívida da União. Um limite está previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal (lei complementar 101/2000), mas nunca foi definido pelo Senado, pois o governo federal sempre foi contrário à ideia. Só há limites para Estados e municípios.
A PEC 186 estabelece que o governo vai propor uma trajetória para a dívida pública a ser alcançada durante um certo período de tempo. A trajetória terá que ser aprovada pelo Congresso Nacional. Acreditava-se, na área técnica, antes da pandemia da covid-19, que a dívida bruta do setor público brasileiro deveria convergir para 50% do Produto Interno Bruto (PIB). Naquela época, ela estava próxima de 74% do PIB. No pós-pandemia, a meta pode ser, por exemplo, 60% do PIB, que seria alcançada em um determinado período de tempo.
O Brasil poderá adotar um sistema de bandas de flutuação para a dívida, com um limite superior e outro inferior, semelhante ao adotado no regime de metas de inflação utilizado pelo Banco Central. Na Suécia, se a dívida se desviar, para cima ou para baixo da trajetória definida, mais de cinco pontos percentuais do PIB, o governo é obrigado a apresentar uma comunicação ao Parlamento, explicando a causa do desvio e apresentando um plano de como pretende retornar a dívida para o patamar determinado.
A meta de resultado primário das contas públicas terá que ser compatível com a trajetória para a dívida, prevê a PEC 186. Talvez o resultado possa ser fixado para vários anos, como ocorre na Suécia. Assim, o Brasil poderia fazer um planejamento de médio prazo de suas contas.
A lei complementar que vai regulamentar esta questão poderá definir medidas de ajuste fiscal, suspensões e vedações para que a trajetória da dívida seja alcançada. A PEC diz que a União, os Estados e os municípios devem conduzir suas políticas fiscais de forma a manter a dívida pública em níveis que assegurem sua sustentabilidade. E que a elaboração e execução de planos e orçamentos devem refletir a compatibilidade dos indicadores fiscais com a sustentabilidade da dívida.
Para a União, a PEC cria dois gatilhos que disparam as medidas de ajuste fiscal, com o objetivo de preservar o teto de gastos. Em situação normal, o governo pode adotar medidas de contenção toda vez que a despesa obrigatória primária, submetida ao teto de gastos, superar 95% da despesa primária total. Em situação de calamidade pública, reconhecida pelo Congresso, o ajuste deve ser realizado para compensar os gastos extras do período.
Se a PEC 186 for aprovada e o novo marco fiscal for colocado em prática, ficará mais fácil para o próximo governo adotar um teto de gasto mais flexível. A Suécia, por exemplo, define um teto para um período de quatro anos, sendo que o valor fixado para o terceiro ano é considerado impositivo. Para o quarto ano, o valor é apenas indicativo. Os novos cenários econômicos são anualmente analisados e, com base neles, o governo define o teto de gastos para outro período de quatro anos.
Outro ponto da PEC está relacionado com a sustentabilidade da dívida. Pela primeira vez será inscrito no texto constitucional que, na promoção e na efetivação dos direitos sociais, deve ser observado “o equilíbrio fiscal intergeracional”. A preocupação aqui, ao que parece, está relacionada com as decisões do Poder Judiciário, quando julga questões relativas a direitos individuais e coletivos.QuestionamentosA PEC determina que o presidente da República encaminhe, em até seis meses após a promulgação da emenda constitucional, um plano de redução gradual e linear de incentivos e benefícios de natureza tributária. Há, pelo menos, três questionamentos que precisam ser feitos.
O primeiro é saber por que o senador Bittar manteve este comando na PEC 186, uma vez que, neste momento, o Congresso discute a reforma tributária. Existe, inclusive, uma proposta do governo de unificação do PIS e da Cofins, com a criação da Contribuição Social sobre Operações com Bens e Serviços (CBS). Até aqui a estratégia do governo era deixar a redução dos incentivos para depois da reforma, mesmo porque a mudança dos tributos iria permitir a eliminação de vários deles. A manutenção deste artigo na PEC pode indicar que o governo tenha desistido da reforma.
A segunda questão é que o substitutivo de Bittar fala em “redução linear” dos incentivos e benefícios. É difícil imaginar como isso poderá ser feito. O terceiro questionamento é a PEC excluir da redução os incentivos à Zona Franca de Manaus, a desoneração da cesta básica e os benefícios tributários às micro e pequenas empresas, por meio do Simples Nacional, que é responsável pelo maior volume do gasto tributário. Não dá para reduzir o gasto de 4% para 2% do PIB com o que sobra, como dispõe a PEC.
Ribamar Oliveira: A preocupação já é com o próximo ano
A nova “cláusula de calamidade” será usada em 2022
O governo ainda não explicitou a sua proposta para o “novo marco fiscal”, que negocia com os presidentes da Câmara dos Deputados, Arthur Lira (PP-AL), e do Senado, Rodrigo Pacheco (DEM-MG). As fontes consultadas pelo Valor informaram, no entanto, que a preocupação das autoridades é aprovar um marco legal que permita ajustar as contas públicas do próximo ano, principalmente na eventualidade de que a pandemia da covid-19 se prolongue por mais alguns meses.
Algumas notícias desencontradas dificultam a compreensão do que está acontecendo. Em primeiro lugar, a prorrogação do auxílio emergencial, com benefício mensal em valor substancialmente inferior ao concedido no ano passado, não depende de novos cortes de despesas ou de medidas fiscais adicionais. Simplesmente porque elas já foram adotadas para este ano e constam da proposta orçamentária para 2021, que ainda está em análise pelo Congresso Nacional.
A lei complementar 173/2020 proibiu, até 31 de dezembro de 2021, que a União, Estados e municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia concedam aumento, reajuste ou qualquer vantagem salarial aos membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados públicos. A LC abriu exceção para aqueles aumentos que já tinham sido aprovados pelo Congresso anteriormente, como foi o caso do reajuste para os militares.
O presidente da República, os governadores e os prefeitos ficaram proibidos também de criar emprego, cargo ou função que implique aumento de despesa, realizar concurso, admitir ou contratar pessoal a qualquer título, criar ou majorar auxílios, vantagens, bônus ou abonos, criar despesa obrigatória de caráter continuado e de adotar medida que implique reajuste de despesa acima da variação da inflação.
Todas as proibições estão previstas no artigo 8º da LC 173, que passou a ser conhecido na área técnica como “cláusula de calamidade pública”. Ela foi uma compensação às imensas despesas da União para preservar os brasileiros e a economia dos efeitos nefastos da pandemia. Quando elaborou a proposta orçamentária para 2021, em agosto do ano passado, o governo adotou as medidas definidas no artigo 8º da LC 173. A “cláusula de calamidade pública” está, portanto, sendo cumprida.
O problema é que, embora a pandemia tenha arrefecido no segundo semestre de 2020, se intensificou no início deste ano, apresentando agora uma segunda onda, tão letal quanto a primeira. Discutiu-se muito a prorrogação do decreto de calamidade pública editado pelo presidente Jair Bolsonaro, mas a equipe econômica avaliou que a medida não seria necessária. O número de óbitos não parava de diminuir e a economia estava recuperando em “V”.
Com base nessa avaliação, o governo concluiu que não seria necessário prorrogar o auxílio emergencial. E, por isso, não há previsão, na proposta orçamentária para 2021, de despesa com o benefício. Assim, a meta de déficit primário para este ano, proposta pelo governo em dezembro do ano passado, foi definida sem essa despesa.
Agora, diante da segunda onda da covid-19, o governo decidiu prorrogar o auxílio, que custará algo próximo de R$ 30 bilhões. Com essa despesa, não será possível cumprir a meta fiscal estabelecida. O governo precisa, portanto, de um dispositivo legal que o desobrigue de cumprir a meta. No ano passado, a LC 173 deu essa permissão. Agora, o ministro da Economia, Paulo Guedes, afirmou que precisa de uma “PEC de Guerra” com a mesma permissão.
Necessita também, segundo informou, de uma “cláusula de calamidade pública”, que defina as medidas a serem adotadas para conter as despesas, nos moldes do artigo 8º da LC 173, compensando a elevação do endividamento público provocada pelo pagamento do novo auxílio emergencial. Guedes precisa da “cláusula” para elaborar a proposta orçamentária de 2022. Isto significa que, se ela for aprovada, os membros de Poder e os servidores não terão aumento salarial também no próximo ano.
Há uma novidade na proposta de Guedes. Ele quer que a “cláusula de calamidade” seja permanente e mais ampla. Ou seja, que ela possa ser acionada em qualquer calamidade que assole o país, um Estado ou município brasileiro. E que não tenha prazo determinado, como ocorreu com a LC 173, cuja cláusula só vale até 31 de dezembro deste ano.
Não está claro qual será a amplitude do conceito de “calamidade”. A situação de insolvência das contas públicas também está incluída no conceito? Se estiver, qual será o limite de deterioração das contas que será considerado como “calamidade”? Não ficou claro também quais serão as medidas de ajuste. A única indicação obtida pelo Valoré que a relação de medidas será maior do que a lista da LC 173.
A prorrogação do auxílio cria outra dificuldade para o governo. Como não havia previsão de pagamento do benefício neste ano, a equipe econômica não incluiu a despesa no montante de títulos que o Tesouro Nacional será obrigado a emitir neste ano para pagar despesas primárias.
A Constituição determina que o endividamento público não pode aumentar acima das despesas de capital (investimentos e amortizações). O princípio é conhecido como “regra de ouro” das finanças públicas. Para emitir títulos para pagar despesas correntes, o governo necessita de autorização do Legislativo. O pedido de crédito suplementar precisa ser aprovado por maioria absoluta de deputados e de senadores.
A proposta orçamentária deste ano prevê que o governo deverá emitir R$ 453,7 bilhões em títulos para cumprir “a regra de ouro”. Com o novo auxílio, o valor vai aumentar. A despesa com o benefício não está submetida ao teto de gastos da União. Ele será pago com crédito extraordinário, que fica fora do teto.
Por fim, é importante observar que tentar criar uma “cláusula de calamidade pública” abrangente e permanente por meio de PEC é um risco considerável, pois ela precisa ser aprovada por três quintos de senadores e deputados, em dois turnos. Talvez fosse melhor criar a “cláusula” por projeto de lei complementar.
Ribamar Oliveira: Trajetória da dívida pública não foi tão ruim
É possível, em tese, retomar o auxílio emergencial sem criação de imposto
A União vive uma situação muito difícil na área fiscal, registrando déficits primários continuados desde 2014. Mas, mesmo com os elevados gastos realizados no combate à pandemia em 2020, a trajetória da dívida pública foi menos desfavorável do que as previsões do próprio governo e dos analistas do mercado.
Em outubro, por exemplo, o Tesouro Nacional projetava que a dívida bruta do setor público ficaria em 96% do Produto Interno Bruto (PIB), ao fim do ano. Ela terminou em 89,3% do PIB, de acordo com o Banco Central. Ou seja, 6,7 pontos percentuais abaixo da previsão. No início da pandemia, alguns analistas chegaram a prever que ela atingiria 100% do PIB.
Vários motivos explicam o desempenho menos desfavorável. O primeiro foi o resultado primário do setor público, que ficou abaixo das previsões. Em seu Relatório de Projeções da Dívida Pública, do terceiro quadrimestre, divulgado no fim de outubro, o Tesouro Nacional trabalhou com a previsão de que o déficit primário do setor público consolidado ficaria em 12,7% do PIB em 2020.
O déficit primário do ano passado ficou, no entanto, em 9,49% do PIB, segundo o Banco Central. Houve uma recuperação da receita tributária da União a partir de junho do ano passado, o que melhorou o resultado fiscal. Assim, o governo foi menos pressionado a fazer emissões de títulos para obter recursos para pagar as suas despesas, o que resultou em menor endividamento.
A Instituição Fiscal Independente (IFI), entidade do Senado, deu duas outras explicações para o fenômeno, em seu Relatório de Acompanhamento Fiscal, divulgado no mês passado. A menor queda da atividade econômica e uma aceleração da inflação no fim de 2020 foram os fatores que, conjuntamente, elevaram o PIB nominal, mostrou a IFI. A dívida pública é sempre comparada ao PIB, que mede o que foi produzido no país em determinado ano. Se o PIB aumenta mais do que o previsto, melhora a relação dívida/PIB. Foi o que ocorreu em 2020.
A IFI lembrou que, em novembro do ano passado, o IBGE divulgou os resultados definitivos das contas nacionais de 2018, observando que, em valores correntes, o PIB daquele ano foi revisado para R$ 7,004 trilhões. Com isso, a taxa de crescimento entre 2017 e 2018 passou de 4,6% para 6,4%. No início de dezembro, o IBGE divulgou as revisões das informações referentes a 2019 e à primeira metade de 2020.
O PIB de 2019 foi alterado de R$ 7,257 trilhões para R$ 7,407 trilhões, com o crescimento nominal de 2018 para 2019 passando de 5,3% para 5,8%.
O PIB nominal também aumentou porque a inflação acelerou no fim do ano passado. O IPCA passou de 0,89% em novembro para 1,35% em dezembro, a maior variação mensal desde fevereiro de 2003, observou a IFI. O IPCA encerrou o ano com alta de 4,52%, ou seja, 0,52 ponto acima do centro da meta de inflação.
A entidade do Senado explicou ainda que o deflator do PIB também aumentou, em relação à estimativa inicial. O deflator é uma medida de inflação mais ampla que o IPCA, pois reflete a variação de preços de todos os bens e serviços produzidos internamente. Os dois índices caminham na mesma direção, embora, como observou a IFI, o deflator do PIB costume evoluir acima do IPCA.
Com a economia caindo menos do que o previsto e com o deflator do PIB subindo mais do que se esperava, o valor nominal do PIB em 2020 também foi maior do que as projeções iniciais.
Em seu relatório de outubro, o Tesouro Nacional trabalhou com uma retração do PIB em 2020 de 5%, em termos reais. Em dezembro, já com todas as revisões feitas pelo IBGE, o Banco Central mudou sua projeção para o PIB e passou a considerar uma queda real de 4,4%. O dado oficial será divulgado pelo IBGE no início de março.
Depois de a dívida bruta do setor público (DBGG) atingir 96% do PIB em 2020, o Tesouro projetou, no relatório de outubro, que ela seguirá crescendo mais lentamente nos próximos anos, chegando a 100,8% do PIB em 2026, quando adquiriria uma trajetória decrescente. A Secretaria do Tesouro Nacional (STF) alterou a periodicidade do relatório, que passará a ser semestral, a partir deste ano. As projeções para 2021 e para o período de dez anos, com os novos parâmetros, só serão conhecidas em abril, com revisão em outubro.
Por conta dos gastos da União para preservar a população da pandemia, a dívida bruta aumentou 15 pontos percentuais do PIB no ano passado. É uma elevação muito expressiva, principalmente para um país emergente como o Brasil. Mas o fato é que a trajetória futura para a dívida pública bruta é muito melhor, hoje, do que a projeção feita em outubro pelo Tesouro.
Se o governo gastar R$ 20 bilhões com o novo auxílio emergencial de R$ 200, que seria concedido pelo prazo de três meses, para um número menor de pessoas do que no ano passado, a trajetória futura para a dívida ainda será melhor do que aquela traçada em outubro pelo Tesouro. Ou seja, é possível dar o auxílio sem a criação de um novo imposto.
O objetivo de um novo imposto é, claramente, o de melhorar a meta de resultado primário deste ano. O governo precisa avaliar se o custo de mudar a estratégia de ajuste fiscal - até agora focada no controle e redução das despesas - vale a pena. Trilhar o caminho do aumento da carga tributária para resolver a questão fiscal, como foi feito em passado recente, talvez seja um erro.
Ribamar Oliveira: Para cumprir teto, risco é subestimar despesa
Redução do “empoçamento” é uma das ideias em estudo para abrir espaço para outros gastos
O senador Marcio Bittar (MDB-AC), relator-geral da proposta orçamentária deste ano, tem uma missão ingrata. Ele terá que descobrir uma maneira de fechar o Orçamento sem paralisar investimentos ou afetar serviços públicos. A avaliação dos especialistas é que as despesas não cabem dentro do teto de gastos sem que cortes adicionais sejam realizados. O relator não pode, no entanto, dar ouvidos a propostas que resultariam, em última análise, em subestimar despesas.
Um caminho nessa direção já foi trilhado em 2019, quando o Congresso Nacional aprovou o Orçamento de 2020. O então relator-geral da proposta orçamentária, deputado Domingos Neto (PSD-CE), reduziu as despesas com pessoal em R$ 6 bilhões, na suposição de que a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 186/2019 teria “aprovação célere”, pois ela era “considerada fundamental por expressiva parcela dos membros do Congresso”.
A PEC 186/2019 prevê, entre outras coisas, a redução da jornada de trabalho em até 25% com diminuição proporcional da remuneração nos exercícios financeiros em que a União descumprir a chamada “regra de ouro”, que proíbe o aumento da dívida pública acima da elevação da despesa de capital (investimentos e amortização da dívida). A PEC veta também o aumento do valor de benefícios de caráter indenizatório para servidores, assim como proíbe a progressão e a promoção funcional em carreira.
O relator Domingos Neto estimou quanto essas medidas impactariam as despesas e, com base no cálculo, reduziu o gasto com pessoal. Desta forma, ele abriu espaço no teto de gastos para acomodar emendas parlamentares. O problema é que a PEC 186/2019 não foi aprovada, a despesa com pessoal não foi reduzida, mas as emendas parlamentares, que são impositivas, ficaram no Orçamento para serem executadas. Esta foi uma clara maneira de furar o teto, sem qualquer reação do mercado.
O relator Bittar não pode, portanto, acolher a tese que foi abraçada pelo relator que o antecedeu, segundo a qual, se existe uma proposta legislativa em análise pelo Congresso, que prevê a aprovação de medidas reduzindo a despesa da União, a economia que seria obtida já pode ser incorporada ao Orçamento. Esta seria uma maneira tosca de burlar e desmoralizar o teto de gastos.
Se a tese prevalecer, bastará que, todo ano, o governo encaminhe um pacote de medidas de redução de despesas ao Congresso, estime a economia que terá com elas e incorpore ao Orçamento, no pressuposto de que serão aprovadas. Mesmo sabendo de antemão da impossibilidade de aprová-las. A farsa seria tão grande que, provavelmente, ninguém terá coragem de adotá-la.
Mas existe uma abordagem mais sofisticada. Desde 2017, quando o teto de gastos passou a ser a principal âncora fiscal do país, o governo registra o que o ex-secretário do Tesouro Nacional Mansueto Almeida chamou de “empoçamento” de recursos. O fenômeno resulta, basicamente, da excessiva rigidez orçamentária brasileira, marcada por vinculações de recursos a despesas específicas, por mínimos legais e constitucionais, despesas de execução obrigatória e emendas parlamentares impositivas.
O Tesouro Nacional libera recursos para os ministérios e órgãos público, que, no entanto, não conseguem, por razões diversas, gastar o dinheiro. Por causa da rigidez excessiva, o Tesouro não pode alocar estes recursos para outras finalidades. O dinheiro acaba “empoçado”, ou seja, fica parado no caixa do ministério ou do órgão e termina sendo incorporado ao resultado primário da União.
No ano passado, R$ 21,7 bilhões ficaram “empoçados”. Em 2019, o “empoçamento” atingiu R$ 17,4 bilhões, enquanto que no ano anterior ele ficou em R$ 7,7 bilhões. Uma ideia que está sendo analisada é como reduzir o “empoçamento” para abrir espaço para outras despesas, principalmente investimentos.
Obviamente, a resposta mais razoável para a pergunta é reduzir as vinculações de receitas, ou seja, diminuir a rigidez orçamentária, o que é um dos “3 Ds” do ministro da Economia, Paulo Guedes. Os outros dois, são desindexação e desobrigação do gasto. Mas, dificilmente esta alternativa será adotada, pois ela envolve o abertura de sérios conflitos dentro da nova base política do governo. O risco, portanto, é que seja adotada uma fórmula fantasiosa apenas para disfarçar o furo do teto de gastos.
Há, no entanto, outra questão que está sendo considerada. No ano passado, a despesa total da União, ou seja, o que foi efetivamente pago, ficou R$ 52,2 bilhões abaixo do limite permitido pelo teto de gastos. O “empoçamento” explica apenas metade da folga. Outra razão para ela é que várias despesas obrigatórias foram estimadas acima do que foi efetivamente realizado, como os gastos com benefícios previdenciários, abono salarial, seguro-desemprego, pessoal e subsídios.
Para fechar o Orçamento deste ano, uma estratégia em análise é tentar fazer estimativas mais próximas da realidade. “Não dá para projetar uma despesa muito maior do que ela vai ser”, ponderou uma importante fonte do governo. O problema, no entanto, é cair no oposto, ou seja, subestimar despesas para cumprir o teto.
Ribamar Oliveira: A urgência da reforma do PIS/Cofins
Compensações tributárias reduzem a receita da União
No ano passado, os contribuintes brasileiros fizeram compensações tributárias no montante de R$ 167,7 bilhões, uma elevação de R$ 62,1 bilhões em relação a 2019, de acordo com dados da Receita Federal. Esta foi, juntamente com a não quitação integral de tributos federais que tiveram prazos de pagamento adiados (diferimento), a principal explicação para a queda, em termos reais, de 6,91% da receita tributária da União em 2020, na comparação com o ano anterior.
Dito de uma forma mais direta: não foi o impacto negativo da pandemia da covid-19 na atividade econômica, em virtude do isolamento social, que jogou a arrecadação na lona. A atividade caiu muito nos primeiros meses da pandemia, mas depois houve uma recuperação rápida e, no fim de 2020, a economia estava bastante aquecida.
Foram as compensações tributárias e o diferimento de tributos que mais pesaram no resultado. “Sem esses fatores, não haveria queda da arrecadação”, disse o secretário da Receita Federal, José Tostes Neto, em entrevista ao Valor. “Teria mudado o cenário completamente e o resultado teria sido positivo”, observou.
A compensação ocorre quando o contribuinte possui um crédito contra o fisco, seja porque pagou a mais um determinado tributo, seja em decorrência de decisão judicial, e o usa para quitar os seus impostos. Há toda uma legislação que regula essa matéria. Esta semana, ao divulgar a arrecadação da União em 2020, a Receita Federal disponibilizou informações mais detalhadas sobre a compensação tributária, especificando os tipos de créditos que foram utilizados pelos contribuintes.
Só por conta de pagamentos indevidos ou a maior que realizaram, os contribuintes usaram crédito no total de R$ 11,8 bilhões para quitar suas obrigações tributárias no ano passado. Os créditos previdenciários atingiram R$ 7,1 bilhões. Mas o maior volume de compensações decorreu de ações judiciais.
Por conta de ações ganhas na Justiça, os contribuintes utilizaram créditos no valor de R$ 63,6 bilhões para quitar suas obrigações, ou seja, 37,9% do valor total das compensações. Foi um aumento de R$ 40,4 bilhões na comparação com o ocorrido em 2019. O secretário Tostes estima que cerca de 70% dessas ações contestam a inclusão do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) na base de cálculo para a incidência das contribuições do PIS e da Cofins.
Em março de 2017, os ministros do Supremo Tribunal Federal (STF), por maioria, acolheram a tese de que o PIS e a Cofins não podem ser cobrados sobre o valor da mercadoria ou do serviço já tributado pelo ICMS. Em julho de 2017, a União entrou com embargos de declaração junto ao STF pedindo que os ministros modulassem a decisão, ou seja, definissem a partir de quando a tese passaria a valer.
Desde julho de 2019, o recurso da União está pronto para ser julgado pelo Supremo. De lá para cá, a matéria entrou várias vezes na pauta de votação, mas, em seguida, foi retirada. Aparentemente, como estão cientes do efeito extremamente negativo da decisão sobre a receita da União, os ministros aguardam que o governo e o Congresso Nacional tomem a iniciativa de mudar a legislação do PIS e da Cofins para, desta forma, evitar maiores estragos aos cofres públicos.
Em meados do ano passado, o governo encaminhou o projeto de lei 3.887/2020 ao Congresso, unificando o PIS/Pasep e a Cofins, que darão origem à Contribuição Social sobre Operações com Bens e Serviços (CBS). A nova contribuição não incidirá sobre o faturamento, mas sobre o valor agregado. Ela elimina vários regimes especiais. O projeto diz, explicitamente, que o ICMS e o Imposto sobre Serviços (ISS) não integram a base de cálculo da nova contribuição. E nem mesmo a CBS, o que dará fim à chamada cobrança “por dentro”, quando o próprio tributo integra a sua base de cálculo.
Por conta dessas alterações e para evitar que elas resultem em perda de receita da União, o governo propôs uma alíquota de 12% para a nova contribuição, com a ampliação da utilização de créditos. O que provocou uma reação muito forte do setor de serviços, que possui muito pouco crédito a compensar.
O projeto lei 3.887/2020 não começou sequer a ser analisado pelos deputados, pois aguarda uma definição sobre os rumos da reforma tributária. A tese que predominou até agora é que o projeto terá que ser apreciado no âmbito de uma proposta mais abrangente de reforma, que também não andou. Existem duas propostas de mudança ampla do sistema tributário brasileiro, as propostas de emenda constitucional 110/2019 e 45/2019.
A nova realidade, que os parlamentares precisam avaliar, é que os juízes estão dando ganho de causa aos contribuintes que ingressam com ações na Justiça questionando a inclusão do ICMS na base de cálculo de incidência do PIS e da Cofins, mesmo antes de uma decisão final do Supremo Tribunal. Ou seja, a demora dos ministros do Supremo em apreciar a matéria não está mais ajudando a União, pois a perda de receita com os dois produtos está se materializando sob a forma de compensação tributária.
Para agravar a situação, o Supremo está julgando o Recurso Extraordinário 592616, que questiona também a constitucionalidade da inclusão do ISS na base de cálculo do PIS e da Cofins. O ministro Celso de Melo, antes da aposentadoria, votou pela tese de que o valor correspondente ao ISS não integra a base de cálculo das contribuições do PIS e da Cofins. Depois do voto de Celso de Mello, o julgamento foi interrompido com um pedido de vistas. Mas no dia 1º de dezembro, os autos foram devolvidos para julgamento.
A perda de receita da União em decorrência das ações judiciais relacionadas com o PIS e a Cofins torna urgente a mudança na legislação desses dois tributos. Os parlamentares precisam concluir com rapidez a reforma tributária e, se não houver acordo para a aprovação de um projeto mais amplo, que substitua um grande número de impostos por um tributo sobre o valor agregado (IVA), como é a proposta das duas PECs em tramitação, pelo menos que eles enfrentem as distorções do PIS e da Cofins.
Ribamar Oliveira: Um país viciado em subsídios
Só com o setor automotivo, o gasto será de R$ 5,9 bi
O lamentável comunicado da empresa Ford, de que vai encerrar suas atividades produtivas no Brasil depois de mais de um século, recoloca uma questão essencial para os dias de hoje, em que o setor público está quebrado, como informou o presidente Jair Bolsonaro, referendado pelo ministro da Economia, Paulo Guedes. Até quando a sociedade brasileira vai conviver com um nível tão elevado de subsídios ao setor produtivo, estimados pela Receita Federal em R$ 307,9 bilhões neste ano, pouco abaixo de 4% do Produto Interno Bruto (PIB). Somente com o setor automobilístico, a previsão que consta da proposta orçamentária de 2021 é de um gasto de R$ 5,9 bilhões.
O gasto tributário ocorre quando o Poder Público concede anistia para determinada empresa ou setor, quando adia o pagamento de impostos ou contribuições, quando concede isenções de caráter não geral, quando reduz a alíquota de um tributo ou muda sua base de cálculo para conceder um tratamento preferencial a um grupo de contribuintes específico. Nestes casos, há uma renúncia de receita. Ou seja, o governo deixa de arrecadar.
Bolsonaro disse que a Ford não informou o verdadeiro motivo de sua saída do Brasil. Segundo o presidente, a empresa americana deixou o país porque o governo não aceitou dar a ela mais subsídios. Ele afirmou que, ao longo do tempo, a empresa recebeu R$ 20 bilhões dos cofres públicos sob a forma de incentivos. A verdade é que, desde que a indústria automobilística se instalou por aqui, ela fez pressão contínua sobre os dirigentes do país por benefícios tributários e creditícios que lhe garantissem a rentabilidade.
Dados da Receita Federal mostram que, de 2011 a 2020, o gasto tributário com o setor automotivo alcançou R$ 42,5 bilhões em valores correntes ou R$ 50,2 bilhões a preços de dezembro de 2020. Se a previsão para este ano for incluída na conta, o total sobe para R$ 48,5 bilhões, em valores correntes, ou R$ 56,1 bilhões, a preços de dezembro de 2020. O valor é quase duas vezes o que o governo gasta por ano com o programa Bolsa Família, que atende mais de 14 milhões de famílias carentes.
As empresas do setor automobilístico de qualquer região podem usufruir do programa Rota 2030, que prevê a dedução do Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) do valor correspondente à aplicação da alíquota do IRPJ e da CSLL sobre até 30% dos dispêndios realizados no país, desde que sejam classificáveis como despesas operacionais e aplicados em pesquisa e desenvolvimento. Adicionalmente, podem realizar, com isenção, a importação de partes, peças, componentes, conjuntos, subconjuntos, acabados e semiacabados, e pneumáticos, todos novos e sem capacidade de produção nacional equivalente, destinados à industrialização de produtos automotivos.
As empresas montadoras e fabricantes de veículos automotores instaladas nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste fazem jus a crédito presumido do Imposto sobre Produto Industrializado (IPI) como ressarcimento do PIS/Pasep e da Cofins, desde que apresentem projetos que contemplem novos investimentos e a pesquisa para o desenvolvimento de novos produtos ou novos modelos.
Vale lembrar que esses são apenas os gastos tributários federais. Muitas dessas empresas receberam vultuosos benefícios estaduais e municipais, desde vantagens relacionadas ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) até doações de terrenos para a instalação de suas unidades produtivas.
A montanha de subsídio não foi suficiente para evitar a atual crise por que passa o setor automobilístico brasileiro. Ao contrário, como disse ontem o economista Marcos Lisboa, em entrevista à “Folha de S. Paulo”, a crise no setor vem de longa data e era previsível que várias unidades se tornariam inviáveis. “Só não eram antes pela quantidade de subsídios, então ficamos reféns de dar incentivos para preservar a produção de algo não eficiente no país”, afirmou.
O setor automotivo não é, no entanto, o único a receber uma enxurrada de subsídios. Na verdade, nem sequer ocupa as primeiras posições. Há benefícios tributários em profusão para todos. Medicamentos, produtos farmacêuticos e equipamentos médicos recebem subsídios, assim como embarcações, aeronaves, gás natural, todos os produtos da cesta básica, biodiesel, motocicletas e água mineral, para citar alguns. São subsídios com prazos indefinidos e, a maior parte deles, sem avaliações conhecidas sobre os seus resultados.
O gasto com benefícios tributários passaram de 2% do PIB, em 2003, para 4,5% do PIB em 2015. De lá para cá, o governo tem obtido pequenas reduções, pois eles ficaram em 4,3% do PIB em 2018. Para 2021, o governo estima que eles fiquem pouco abaixo de 4% do PIB, embora ainda não tenha explicado como isso ocorrerá.
Desde 2018, os parlamentares tentam forçar o governo a definir uma estratégia de redução dos subsídios. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2019, por exemplo, determinou que o governo apresentasse um plano de revisão dos subsídios, com um cronograma de redução de cada benefício para, no prazo de dez anos, diminuir a renúncia de receita para 2% do PIB. O plano foi apresentado ao Congresso, mas, até hoje, não foi divulgado oficialmente.
Ribamar Oliveira: Cai gasto com pessoal civil; sobe com militares
Técnicos creem que gasto com pessoal tenha caído em 2020
Um fato pouco comum merece ser registrado. De janeiro a novembro do ano passado, a despesa da União com os seus servidores civis ativos foi 0,5% menor do que aquela registrada no mesmo período de 2019, em termos nominais, de acordo com dados do Tesouro Nacional. Em compensação, o gasto com os militares ativos aumentou 12%, na mesma comparação.
A expectativa na área técnica é que esse quadro tenha se mantido no período janeiro a dezembro. Os técnicos trabalham com a previsão de que a despesa da União com pessoal ativo e inativo, civil e militar, tenha caído em 2020, em termos reais (descontada a inflação), na comparação com 2019.
O efetivo controle do gasto com pessoal civil no ano passado decorreu da lei complementar 173, que proibiu a concessão de qualquer vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados de estatais. A LC 173 proibiu também criar cargo, emprego ou função, alterar estrutura de carreira e instituir ou majorar auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza.
No caso dos militares, no entanto, a situação foi diferente. O aumento das despesas no ano passado refletiu, principalmente, o impacto orçamentário decorrente da lei 13.954/2019, que reestruturou o Sistema de Proteção Social dos militares das Forças Armadas.
Na época em que o projeto de lei que trata do assunto foi encaminhado ao Congresso, o governo informou que a reestruturação traria uma economia de R$ 10,5 bilhões em dez anos, com um ganho fiscal de R$ 97,3 bilhões e com elevação das despesas em R$ 86,6 bilhões.
Não foram apenas os militares que tiveram aumentos em 2020. A União foi obrigada, por emendas constitucionais aprovadas pelo Congresso, a incorporar no seu quadro de pessoal os servidores civis e militares dos extintos territórios de Rondônia, Roraima e Amapá. Houve também a anualização do aumento remuneratório concedido aos docentes do Ministério da Educação.
As proibições previstas na LC 173 valem até 31 de dezembro de 2021. Por isso, o governo continuará mantendo controle sobre a despesa com o pessoal ativo civil durante todo este ano. Para eles, não haverá reajuste ou qualquer outro tipo de vantagem. Os militares, no entanto, continuarão tendo aumento, em decorrência da lei 13.954/2019.
Haverá também elevação da despesa com pessoal decorrente da medida provisória 971/2020, que aumentou a remuneração da polícia Militar, do Corpo de Bombeiros Militar e da Polícia Civil do Distrito e dos extintos territórios. Mesmo com todos esses aumentos, a expectativa da área técnica é de que a despesa da União com pessoal civil e militar, ativo e inativo, continue sob controle neste ano.
Outro gasto da União que surpreendeu favoravelmente em 2020 foi com benefícios previdenciários. O Orçamento do ano passado previa uma despesa de R$ 677,69 bilhões, mas ela deve ter ficado ao menos R$ 8 bilhões menor, de acordo com estimativa de técnicos ouvidos pelo Valor
Ainda não é possível saber as razões para a forte queda do gasto previdenciário em 2020. Evidentemente, a despesa caiu em decorrência das mudanças nas regras de acesso aos benefícios, previstas na reforma da Previdência. Mas, o próprio governo projetou uma economia muito pequena nos primeiros anos da reforma. Ela irá crescer ao longo dos próximos anos.
A despesa previdenciária pode ter caído também por conta da não concessão de benefícios em função da pandemia da covid 19, que provocou, no ano passado, a suspensão do atendimento presencial nos postos do INSS. O estoque de pedido de benefícios não analisados, que já era alto no fim de 2019, deve ter aumentado durante o ano passado por causa da crise sanitária.
Para este ano, o governo terá que reprogramar as despesas com benefícios previdenciários que constam da proposta orçamentária, enviada ao Congresso Nacional no fim de agosto. A principal razão é que o Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), que é utilizado para corrigir o salário mínimo e todos os benefícios previdenciários e assistenciais, ficou muito acima do imaginado.
A proposta orçamentária foi elaborada com a previsão de um INPC de 2,09% em 2020, mas o governo agora estima que o índice ficou em 5,22% - mais do que o dobro do previsto inicialmente. Isto significa que o acréscimo da despesa, em relação a este ano, também será o dobro da projetada.
Um fato surpreendente foi o aumento exponencial do chamado “empoçamento” das dotações orçamentárias no ano passado. O “empoçamento” ocorre quando o Tesouro Nacional libera o dinheiro para um determinado ministério ou órgão público e ele não consegue gastar. O dinheiro fica parado, pois o governo, na maioria dos casos, não tem liberdade para usar os recursos para pagar outras despesas.
De janeiro a novembro, o “empoçamento” estava em R$ 34,8 bilhões. Para se ter uma ideia do que isso significa, em 2019 o “empoçamento” foi de R$ 17,4 bilhões. O forte aumento decorreu, principamente, da sobra de recursos destinados ao pagamento de benefícios do Bolsa Família, de acordo com fontes ouvidas pelo Valor. As pessoas optaram pelo auxílio emergencial, em vez do Bolsa Família. E a sobra de recursos ficou parada, com o governo não podendo usá-la em outras despesas.
Ribamar Oliveira: O novo problema no teto de gastos
Descasamento de índices prejudica 2021 mas ajuda em 2022
Para dificultar ainda mais a sustentabilidade do teto de gastos - a única âncora fiscal do país - surgiu um novo problema que estava fora do radar de todos. O descasamento entre o índice que corrige o limite anual para as despesas da União e o índice que corrige o salário mínimo e, consequentemente, os gastos previdenciários e assistenciais. Este é o grande imbróglio deste fim de ano na área fiscal.
O problema não decorre do fato de que o teto de gastos é corrigido pelo IPCA, e o salário mínimo, pelo INPC. Mas, sim, da periodicidade dos reajustes. A emenda constitucional 95/2016, que instituiu o teto de gastos, determina que o limite anual para a despesa da União será corrigido pelo IPCA acumulado no período de 12 meses encerrado em junho do exercício anterior ao que se refere a lei orçamentária. Já o salário mínimo, é corrigido em janeiro de cada ano pelo INPC acumulado no ano anterior.
Para 2021, o teto de gastos foi corrigido em 2,13%, que foi o índice acumulado do IPCA de julho de 2019 a junho de 2020. O salário mínimo será corrigido por um INPC que poderá superar 5%. A última previsão do governo foi de que o índice ficaria em 4,2%. Mas, ela foi feita antes da decisão da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) de acionar a bandeira vermelha patamar 2 em dezembro.
Só essa medida deverá impactar a inflação em 0,5 ponto percentual, estimam técnicos oficiais. Em novembro deste ano, o INPC foi pressionado, principalmente, por altas dos alimentos, com o índice ficando em 0,95%. No acumulado de janeiro a novembro, o índice já está em 3,93%. Quanto mais elevado for o INPC neste ano, maior será a dificuldade para o governo federal cumprir o teto de gastos em 2021.
Em resumo, a situação é a seguinte: o teto de gastos para 2021 foi reajustado em apenas 2,13%, enquanto as despesas previdenciárias e assistenciais, que são obrigatórias, poderão ser aumentadas em mais de 5%, dependendo do INPC deste ano. Se as principais despesas vão crescer mais, o teto ficou muito mais apertado do que era antes.
A primeira pergunta que se coloca é porque a EC 95/2016 estabeleceu esse descasamento entre os índices que reajustam o teto e o salário mínimo. Na verdade, a proposta que saiu da equipe econômica do ex-presidente Michel Temer reajustava o teto pelo IPCA “cheio” do ano anterior ao da lei orçamentária. Ou seja, pelo IPCA acumulado de janeiro a dezembro do ano imediatamente anterior.
A periodicidade foi alterada durante a tramitação da proposta no Congresso. A mudança foi feita para que, no momento da elaboração da proposta orçamentária, que ocorre de julho a agosto de cada ano, o Executivo e os demais Poderes da República já tivessem clareza do espaço que teriam para gastar no ano seguinte, ou seja, qual seria o seu limite individual para as despesas no exercício.
Uma das preocupações que motivaram a mudança foi a de evitar a adoção de um IPCA superestimado durante a elaboração e votação da proposta orçamentária, o que obrigaria cortes posteriores para que as despesas ficassem dentro do teto durante a execução do Orçamento.
Uma fonte da equipe de Temer disse ao Valor que foram feitas várias simulações sobre o descasamento. Elas mostraram a necessidade de aprovar medidas de contenção das despesas e deixar um espaço nos gastos discricionários (investimentos e custeio da máquina) para acomodar eventuais oscilações do descasamento.
Em 2018, por exemplo, o descasamento ajudou a cumprir o teto de gastos. Em maio daquele ano houve uma greve geral dos caminhoneiros que paralisou o país. Por causa dela, os preços dispararam em maio e junho, elevando o IPCA, que corrige o teto. Em seguida, a inflação caiu, reduzindo o INPC. Isso permitiu uma situação mais folgada em 2019, o primeiro do atual governo.
Se o descasamento dos índices torna muito difícil cumprir o teto de gastos em 2021, ele ajudará a cumprir o teto em 2022. Essa é a grande contradição de toda a história. Desde julho deste ano, a inflação ganhou impulso, por uma série de razões. Os especialistas acreditam, no entanto, que ela vai perder ímpeto no início do próximo ano, atingindo o seu pico (no acumulado em 12 meses) em meados do ano, com queda acentuada a partir daí.
Ou seja, muito provavelmente, o IPCA que reajustará o teto de gastos para 2022 ficará bem acima do INPC que aumentará o salário mínimo e as despesas com benefícios previdenciários e assistenciais. Por causa dessa questão estatística, o teto vai “esticar”, o que poderá facilitar o seu cumprimento no último ano do governo Bolsonaro. Desse ponto de vista, o grande desafio será cumprir o teto no próximo ano. “A questão é como fazer a travessia de 2021”, disse uma fonte.
A proposta orçamentária para 2021, enviada pelo governo ao Congresso Nacional em agosto passado, utilizou um INPC de apenas 2,09% para corrigir o salário mínimo. Não é nem a metade do índice que será registrado neste ano. Assim, as despesas previdenciárias e assistenciais que foram programadas para o próximo ano estão subestimadas e terão que ser corrigidas. As estimativas preliminares indicam que os gastos deverão aumentar cerca de R$ 17 bilhões. Este seria o tamanho do corte nas despesas discricionárias necessário para cumprir o teto.
As fontes oficiais ouvidas pelo Valor advertiram, no entanto, que os cálculos ainda estão sendo realizados e dependem de informações da Secretaria Especial da Previdência e Trabalho. Há indicações concretas de que a despesa com benefícios previdenciários neste ano - que serve de base para a projeção da despesa em 2021 - vai ficar bem abaixo do que estava inicialmente previsto. Fala-se que o gasto poderá ser menor em mais de R$ 7 bilhões. Provavelmente, isto está relacionado ao fato de que, durante a pandemia, muitos benefícios previdenciários não foram concedidos.
É difícil saber qual será a realidade do próximo ano nessa área. O governo vai tentar reduzir o imenso estoque de pedidos de benefício atualmente existente? Ou a pandemia continuará impedindo o atendimento da justa demanda dos cidadãos?
Ribamar Oliveira: Uma ajuda muito além do imaginado
União repassou R$ 31 bilhões acima das perdas estaduais
O apoio financeiro aos Estados para o enfrentamento da pandemia do coronavírus ficou muito acima do que se poderia imaginar. Os dados preliminares do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) indicam que a receita acumulada de janeiro a setembro do ICMS, o principal tributo estadual, caiu cerca de R$ 3 bilhões, na comparação com igual período de 2019. Para compensar a perda, os governadores receberam R$ 37 bilhões, considerando apenas a lei complementar 173/2020.
Mas a ajuda federal não ficou só nisso. A arrecadação do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e do Imposto de Renda (IR), que é dividida com Estados e municípios, também caiu durante os meses iniciais da pandemia. Por isso, a medida provisória 938/2020, que foi convertida na lei 14.041/2020, autorizou a União a manter os repasses aos fundos de participação de Estados e municípios (FPE e FPM), de março a novembro, em valores equivalentes aos repassados nos mesmos meses de 2019. Com essa medida, os Estados já receberam R$ 7,359 bilhões, de acordo com o Tesouro Nacional.
O Boletim de Arrecadação de Tributos Estaduais, editado pelo Confaz, estima que a receita de todos os tributos estaduais - além do ICMS, o IPVA, o Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD) e todas as taxas cobradas - ficou em R$ 437,4 bilhões, no acumulado de janeiro a setembro.
Este dado, no entanto, ainda não inclui a arrecadação do Distrito Federal e do Pará no mês passado. Se essas duas unidades da federação tiverem registrado a mesma receita de setembro de 2019, a arrecadação total subiria para R$ 439,52 bilhões. É provável que a receita fique maior do que esse valor, pois, em setembro, a arrecadação de todos os Estados superou aquela obtida no mesmo mês do ano passado.
Como a arrecadação acumulada de janeiro a setembro do ano passado do conjunto dos Estados ficou em R$ 445,14 bilhões, a perda de receita por causa da pandemia foi de, aproximadamente, R$ 5,6 bilhões.
Para compensar essa perda, os Estados receberam da União (LC 173 e MP 938) nada menos que R$ 44,359 bilhões (R$ 37 bilhões mais R$ 7,359 bilhões). Considerando que os recursos da União autorizados pela MP 938 foram apenas para manter constantes os valores dos repasses do FPM e do FPE, na comparação com 2019, os Estados tiveram cerca de R$ 31,4 bilhões a mais, de janeiro a setembro deste ano, do que em igual período de 2019 (R$ 37 bilhões menos R$ 5,6 bilhões).
O aumento nominal da arrecadação total dos Estados nos primeiros nove meses deste ano está em torno de 7% (considerando apenas o repasse de R$ 37 bilhões), o que é um dado significativo, tendo em vista que o país está em recessão, com a previsão de queda em torno de 5% para o Produto Interno Bruto (PIB). Mesmo nessa situação, as receitas estaduais apresentarão aumento real, uma vez que a inflação deste ano está estimada em torno de 3%.
Ainda não há informações sobre como os governadores estão gastando os recursos transferidos pela União. A LC 173 diz apenas que, dos R$ 37 bilhões repassados aos Estados, R$ 7 bilhões terão que ser utilizados em ações de saúde e assistência social.
Os demais R$ 30 bilhões serão utilizados livremente pelos governadores, pois cairão diretamente no caixa de cada Estado e não estão carimbados, ou seja, não têm destinação definida em lei. Os recursos poderão, portanto, ser utilizados no pagamento de despesa com pessoal.
É importante que o contribuinte saiba que a União foi obrigada a emitir títulos públicos para arrecadar os recursos que transferiu, na forma de ajuda financeira aos Estados e aos municípios. Assim, a receita maior dos Estados neste ano resultou de aumento do endividamento do Tesouro Nacional.
O impacto da pandemia nas receitas estaduais foi desigual. Na verdade, os Estados do Centro-Oeste e do Norte apresentaram ganho de arrecadação, provavelmente porque são grandes produtores de commodities agrícolas e suas economias não foram muito afetadas pela pandemia. As perdas ficaram com os Estados de Nordeste, Sul e Sudeste.
A arrecadação total de tributos de Mato Grosso, o maior produtor de grãos do país, por exemplo, aumentou 16,18% de janeiro a setembro, na comparação com igual período de 2019, de acordo com os dados do Confaz. Mesmo assim, o Estado recebeu um auxílio de R$ 1,485 bilhão da União (só com a LC 173). Com a ajuda, a receita total de Mato Grosso nos primeiro nove meses deste ano ficou em R$ 15,19 bilhões, um aumento de 28,8%, na comparação com a arrecadação do mesmo período de 2019.
Na região Norte, os maiores ganhos de arrecadação ficaram com Amazonas e Pará. O primeiro registrou aumento de 6,6% de janeiro a setembro, na comparação com o mesmo período do ano passado, de acordo com os dados do Confaz. O segundo ainda não divulgou os dados de setembro, mas a receita estava crescendo 6,62% até agosto.
Na região Nordeste, as maiores perdas ficaram com o Ceará (queda de 8,82%), Bahia (queda de 5,03%) e Rio Grande do Norte (menos 5,17%). No Sudeste, a receita total de Minas Gerais caiu 2,73%, a do Rio de Janeiro, 3,94%, e a de São Paulo, 2,76%. No Sul, a maior queda de receita foi de Santa Catarina, com menos 3,09%, de acordo com os dados do Confaz.
Todos os Estados que perderam receita foram mais do que compensados com o auxílio dado pela União, de tal forma que nenhum terá em seu caixa, neste ano, uma receita menor do que a obtida no ano passado, embora alguns tenham sido mais beneficiados do que outros pela ajuda federal.
Em conversa com o Valor, o secretário de Fazenda e Planejamento de São Paulo, Henrique Meirelles, chamou atenção para o fato de que o pagamento das dívidas estaduais, que foi suspenso neste ano por causa da pandemia, será retomado em janeiro de 2021. “Isso vai acontecer em um quadro ainda de dificuldades”, observou. Para ele, embora a economia esteja em recuperação, está retomando em um nível mais baixo, o que impactará negativamente as receitas.
