planejamento
O Estado de S. Paulo: 'Perdemos a capacidade de planejamento. É urgente ter um plano fiscal', diz Felipe Salto
Economista defende uma fase de transição e ‘teto de gastos 2.0’ para financiar as despesas com uma eventual prorrogação do auxílio emergencial e o pagamento das vacinas
Diretor-executivo da Instituição Fiscal Independente (IFI) do Senado, o economista Felipe Salto sugere a criação de um teto de gastos 2.0 combinado com medidas de aumento de receitas. Décimo e último entrevistado da série do Estadão Saídas para a Crise Fiscal, Salto diz que o governo precisa botar na mesa medidas para a volta ao azul, com superávits primários nas suas contas.
O economista defende uma ponte de transição na regra para financiar os gastos adicionais que devem surgir com uma eventual necessidade de prorrogação do auxílio emergencial em 2021 e o pagamento das vacinas para acabar com a pandemia da covid-19. “O teto não é um Fla-Flu. A regra foi positiva e teve o seu valor, mas para que ela não seja abandonada terá de ser adaptada. Apenas corrigir pela inflação não vai funcionar”, diz.
Para ele, é possível ser feito um regime temporário, mantendo o teto e abrindo espaço para os gastos que vão ser necessários. A palavra chave, diz, é transparência. “Por isso, a meta de resultado primário das contas públicas passa a ter uma importância muito grande”, avalia.
● O sr. já disse que o teto de gastos não é a Santa Sé. O que significa isso?
Estamos vivendo no Brasil um momento de muita polarização. Quando ela está fundamentada em questões técnicas e avaliações, até pode ajudar a explicitar o que as pessoas pensam e seus diferentes pontos de vista. Mas essa polarização danosa que estamos vendo acaba apenas turvando o debate e prejudicando a discussão das questões fundamentais, como é o caso das regras fiscais e do teto de gastos (regra que impede que as despesas cresçam em ritmo superior à inflação), particularmente.
● Como assim?
Tem o grupo dos que são a favor do teto e não abrem mão e tem aqueles que dizem que se deve abandonar o teto, pois seria muito ruim. Na verdade, o que precisamos é encontrar o caminho do meio. Quando eu disse que o teto não é a Santa Sé, quis dizer que aprimorar as regras fiscais é positivo. Se for possível regulamentar os gatilhos (medidas de contenção de gastos, focadas principalmente nas despesas com servidores públicos) ou pensar numa combinação de resultado primário (receitas menos despesas sem levar em conta o pagamento dos juros da dívida) que envolva o lado das receitas, isso seria salutar. Não adianta dizer que é a favor do teto, como o governo tem feito, se os números não fecham. Quem faz um mínimo de contas e planilhas vê que no próximo projeto de Orçamento tem uma despesa discricionária (aquelas que não são obrigatórias e incluem, por exemplo, investimentos) de R$ 108,4 bilhões. Destes, R$ 16,3 bilhões são emendas parlamentares (indicações feitas por deputados e senadores de onde os recursos federais são aplicados). Se tirar essa parte, sobra algo como R$ 92,1 bilhões, que é um nível extremamente baixo. O governo precisa mostrar que esse nível é suficiente para não parar a máquina pública e paralisar as políticas que estão lá. E, mais do que isso: como vai incorporar os gastos quase certos, como algum auxílio para as pessoas mais pobres e compra de vacinas.
● Esses gastos adicionais já são certos?
Vão ter de acontecer. E qual o espaço orçamentário? Não existe.
● Vai faltar dinheiro no orçamento para pagar vacina?
Não há necessidade, se houver planejamento. Tem alguns caminhos. Se ele não colocar no Orçamento agora, pode fazer crédito extraordinário no ano que vem. Vai ficar um orçamento paralelo.
● Mas a necessidade de vacinas era previsível desde sempre. Se encaixa em crédito extraordinário para despesas imprevisíveis e urgentes?
Como não é uma despesa imprevisível, o ideal seria contemplar no Orçamento. Para resolver, o governo deveria abrir espaço orçamentário este ano, seja pelo lado da receita, seja pelo da despesa.
● Como sair do impasse que é vivido há meses?
No grosso das despesas obrigatórias tem pouco espaço para cortar. Teria os subsídios creditícios, que têm previsão de R$ 14 bilhões em 2021. Mas aí também tem programas tradicionalmente importantes, no agronegócio, por exemplo. Não tem saída fácil. A primeira coisa que o governo precisa fazer é calcular quais são as despesas extras. Nós, da IFI, fizemos uma simulação e calculamos que, se o auxílio de R$ 300 for estendido por quatro meses para um contingente de 25 milhões, o gasto seria de R$ 15,3 bilhões. Seria um pecado mortal compensar com aumento de arrecadação? Não seria. Precisa é comunicar direito.
● O Congresso precisaria aprovar uma PEC?
Eu fico um pouco pessimista porque é um assunto um pouco complexo para ser resolvido em poucos dias. A saída é claramente o governo dar uma interpretação para o acionamento dos gatilhos ou avançar na PEC emergencial (proposta em que estão previstas as medidas de contenção de gastos). Isso construiria uma ponte para ganhar tempo para discutir a questão do indexador do teto. O governo deveria dar uma solução, ainda que fosse temporária, para que, ao longo do próximo ano, pudesse discutir a mudança do indexador do teto (hoje, o teto é corrigido pela inflação inflação acumulada em 12 meses até junho do ano anterior ao da vigência). Isso seria um caminho. Pelo visto, o governo não vai fazer isso.
● Nesse caso, o que pode acontecer?
O projeto de Orçamento está completamente descolado da realidade. Vai chegar janeiro e será preciso necessariamente fazer o auxílio. Vai ser uma espécie de gestão de risco. Quando chegar 31 de dezembro e não tiver mais auxílio para janeiro, decide-se fazer mais um mês. Qual a saída? Crédito extraordinário e, aí, precisa combinar com os russos. Precisa ver como o TCU vai encarar essa realização de crédito extraordinário, sendo que há alguns meses já se sabe que possivelmente esse gasto seria necessário e o governo vai argumentar que não, que estava esperando ter mais certeza sobre essa necessidade.
● A discussão de regras orçamentárias não está se sobrepondo à realidade do País?
Perdemos a capacidade de planejamento. É urgente ter um plano fiscal.
● O que é um plano fiscal na sua avaliação?
Não importa se é receita ou despesa. É preciso recuperar os resultados primários. É uma questão de expectativas. Precisa mostrar um plano de aumento de receita e corte de gastos. Por isso, a meta de resultado primário das contas públicas passa a ter uma importância muito grande. Esse plano deveria comportar uma conta de cálculo da sustentabilidade da dívida, que é o que mais importa, anunciando as medidas do lado das receitas e despesas, que num conjunto possa produzir um superávit (quando as receitas superam as receitas). É fácil? Não é, mas, sem abandonar esse teto, modernizando, caminhar para um teto 2.0 e combinar isso com medida do lado das receitas.
● O que é um teto 2.0?
Olhar para as regras fiscais, como o FMI manda fazer, e observar que uma regra que não tem válvula de escape e regras que não permitem certa flexibilidade em períodos de exceção não são as melhores. Precisamos sofisticar. O teto não é um Fla-Flu. A regra foi positiva e teve o seu valor, mas, para que não seja abandonada, terá de ser adaptada. Apenas corrigir pela inflação não vai funcionar. Essa modernização poderia envolver a questão do indexador. Existem outras propostas como a do Fabio Giambiagi e do Guilherme Tinoco (economistas) de discutir a questão dos investimentos (para criar uma espécie de "subteto" para os investimentos). Não cabe à IFI dar recomendação. Mas, quando calculamos os números, fica muito claro que está impossível cumprir o teto por muito mais tempo. Talvez o governo consiga cortar a despesa discricionária por mais tempo. Eu lembro que em 2019 o contingenciamento gerou reação importante de algumas áreas, como bolsas do CNPq, e começa a pegar no calcanhar de setores que são importantes. Não dá para imaginar que, nesse contexto pandêmico, o Brasil não possa desviar um milímetro do que foi pensado em 2016.
● O que deveria ser feito?
Criar uma transição. Estou chamando de ponte. Comprar tempo, alterar as regras, temporariamente, para que a gente possa discutir um aprimoramento do teto.
● Uma pinguela?
Eu li recentemente um artigo do Gustavo Loyola (ex-presidente do BC) que disse que já está meio precificado que o teto não será cumprido no ano que vem. Resta saber o que vai ser o contorno que vão fazer na regra.
● É preciso esse contorno?
Entra a questão da economia política. Não podemos dar um cavalo de pau. De repente, o teto, que era uma âncora, agora vai ser jogado fora. Não. Tem de ter cuidado. O momento é delicado. É possível ser feito um regime temporário, mantendo o teto e abrindo espaço para os gastos que vão ser necessários. A palavra chave é transparência.
“O governo terá de dizer se vai colocar dinheiro na vacina ou deixar tudo na mão dos Estados, como também o auxílio.”Felipe Salto
● O FMI fala da retirada gradual dos estímulos.
Sim. Não é razoável fazer R$ 600 bilhões (a estimativa de gastos para o combate à pandemia neste ano) e no ano seguinte, zero. Até porque vai ter muita gente à margem do mercado de trabalho. Alguma ajuda terá de ser feita.
● Como fica o dinheiro para o pagamento das vacinas?
O governo terá de dizer se vai colocar dinheiro na vacina ou deixar tudo na mão dos Estados, como também o auxílio. Como financiar essa ajuda? Falta essa diretriz. Estamos a ver navios. Não tem uma proposta. Estamos em dezembro. Não adianta mandar propostas complexas e falar que a bola está com o Congresso. Tem de sentar, negociar. Política é isso.
● A disputa da eleição para a presidência das duas Casas parou as votações das propostas.
● Por que a votação das diretrizes do Orçamento não avança?
Não acho que seja por causa da disputa da mesa (eleições para a presidência). É porque o TCU fez um questionamento claríssimo a respeito da meta flutuante (o governo não fixou uma meta para o rombo nas contas públicas em 2021, mas uma "meta flexível", que seria um resultado das despesas, limitadas pelo teto, e das receitas, que podem variar conforme a intensidade da recuperação da economia). Não existe meta flutuante.
● A meta fiscal pode ser flexível como foi proposto pelo governo?
A LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal) é claríssima. Meta tem de ser calculada e fixada como um compromisso a ser perseguido, a partir do esforço combinado do lado da receita e da despesa. Não pode “flutuar”, como foi proposto em abril. Era fava contada que o TCU questionaria. E está correto. Ou tem meta ou não tem.
● Já está em curso uma transição de política econômica?
Não vejo isso. O governo, na verdade, está perdido. O Paulo Guedes é um economista que tem formação, que deve ser respeitado. Mas o que vemos, por exemplo, quando é questionado de reforma, ele volta a falar de CPMF (o ministro defende um novo tributo sobre todas as transações que é comprado ao antigo imposto sobre o cheque), desoneração (redução dos encargos que as empresas pagam sobre o salários dos funcionários), coisas fora da pauta. Esse é o plano? Como vai ser feito? O Congresso já aceitou? Do lado dos gastos, ele falou em unificar os programas sociais, e até agora nada.
● Como a IFI enxerga o resultado do PIB do terceiro trimestre?
O PIB indica uma recuperação, mas ela é inferior à apontada pelo índice de atividade do Banco Central. Houve certa frustração, se observarmos a média das expectativas de mercado. Destaca-se que, na margem, a indústria avança acima de 14% e serviços crescem acima de 6%. Mas, em relação ao mesmo trimestre do ano anterior, a recessão é ainda expressiva. Na verdade, o PIB só voltará ao nível pré-crise em 2022. Além dos riscos da segunda onda da covid e da incerteza sobre esse tema, há confusão e pouca transparência nas ações de compra de vacinas e combate em geral. O Brasil perdeu tração no motor do crescimento. Para recuperar, só com aumento da produtividade, o que está ligado ao bom investimento em educação e em infraestrutura. Está ligado, ainda, à maior inserção das empresas brasileiras nas cadeias globais de valor.
*FELIPE SALTO
DIRETOR-EXECUTIVO DA IFI NO BRASIL
Economista pela FGV/EESP e mestre em Administração Pública e Governo pela FGV/EAESP, Felipe Salto foi consultor econômico da Tendências e assessor legislativo no Senado. Em 2016, organizou o livro “Finanças públicas: da contabilidade criativa ao resgate da credibilidade” com Mansueto Almeida - publicação que ganhou o prêmio Jabuti no ano seguinte. Ainda em 2016, foi indicado para exercer mandato fixo de seis anos como o 1º diretor-executivo da então recém-criada Instituição Fiscal Independente (IFI). Em 2020, publicou o livro “Contas públicas no Brasil” (Saraiva, 2020), com Josué Pellegrini. É colaborador da seção Espaço Aberto, do Estadão.
Míriam Leitão: Duas cabeças
O governo está dividido sobre o que fazer diante da crise do Rio Grande do Norte, mas só existe um caminho: o de cumprir a lei. Não é possível seguir a cabeça dos ministros políticos e do ministro do Planejamento, que estão se esforçando para atender ao pedido do governo estadual. Existe uma lei de recuperação fiscal, que estabelece regras, e só através dela se pode dar ajuda federal.
Foi esse caminho que o Rio de Janeiro seguiu. É doloroso, difícil, mas é isso que está na lei. A própria legislação que estabelece a forma de socorrer estados em crise foi uma concessão. Ela cria uma espécie de monitoramento das contas estaduais pelo governo federal e faz exigência de que o estado, antes de ser ajudado, se enquadre em um programa de recuperação das contas públicas. No Rio, os funcionários ficaram o ano inteiro com seus salários atrasados enquanto o governo tentava aprovar o programa de recuperação que previa cortes de gastos, aumento da contribuição de funcionários e a privatização da Cedae. Há percalços, até judiciais, mas o fato é que o Rio vem tentando conseguir formas de se enquadrar na lei de recuperação. O mesmo acontece com o Rio Grande do Sul.
Se o governo quiser transferir recursos para o Rio Grande do Norte para que o governo estadual pague os salários atrasados, estará desrespeitando a Lei de Responsabilidade Fiscal, que veda este tipo de socorro. É isso que internamente tem dito a secretária do Tesouro, Ana Paula Vescovi. Oficialmente, o Ministério da Fazenda vetou a ajuda de R$ 600 milhões, depois que ouviu do Tribunal de Contas que a ajuda seria inconstitucional.
É crime pela LRF transferir recursos aos estados sem que eles se enquadrem em um programa de recuperação. Além disso, é quebra da isonomia federativa. Se ajudar um estado, terá que transferir recursos para todos os outros. No dia em que, neste ponto, vencer a ala gastadora do governo, haverá outros 26 governadores na porta do Palácio do Planalto querendo recursos. E é bom lembrar que este é um governo que enfrenta uma enorme crise fiscal e que está com déficit primário nas suas contas.
Em qualquer governo, há divisão entre os gastadores e os que querem manter, em maior ou menor grau, o controle de gastos. Desta vez, a cisão é ainda pior e parece haver, na prática, dois governos Temer, tal a distância que está se abrindo entre um lado e outro. Um deles tem resultados a mostrar porque controlou o pior da crise econômica, já reduziu fortemente a inflação, e esta semana mesmo mostrou melhora de arrecadação e até um superávit primário nestes tempos difíceis de déficits sequenciais. Há outra parte que repete a fórmula da gastança e do toma-lá-dá-cá que o ministro Carlos Marun explicitou esta semana ao defender o uso político dos recursos da Caixa como se fosse natural e apenas “ações de governo”.
O Congresso depôs a presidente Dilma exatamente por não cumprir a Lei de Responsabilidade Fiscal e por usar politicamente os recursos dos bancos públicos. Se cada disputa interna continuar sendo vencida pela ala que acha que os limites legais são meros detalhes que podem ser contornados, o perigo é enorme. Não para o governo, mas para o país, que tem uma situação fiscal desastrosa e vive uma recuperação econômica frágil.
O Rio Grande do Norte está em uma crise social e de segurança de grandes proporções, com os policiais e os bombeiros aquartelados e em greve há uma semana. No Espírito Santo, houve um motim da PM, deflagrado apesar de os salários não terem atrasado. O governo capixaba enfrentou o problema e ele foi resolvido sem a ajuda financeira do governo federal. Não há outra saída a não ser avisar ao governador potiguar que ele tem que propor um programa de ajustes dentro da Lei de Recuperação Fiscal e só depois disso começará a ser discutida a ajuda federal.
O ministro da Fazenda, Henrique Meirelles, que foi rigoroso com o Rio de Janeiro e o Rio Grande do Sul, não pode se ausentar nesta discussão. E neste assunto ele tem que pensar com a cabeça de ministro das finanças e não como possível futuro candidato. O governo federal tem que ter a cabeça na lei que aprovou e sancionou, e não em interesses políticos momentâneos.
Cristovam Buarque: Ares do tempo
Há uma sensação geral de que o país perdeu o rumo. O incômodo vem de fatos específicos: caos político, corrupção, recessão, desigualdade, violência, epidemias, desemprego, deseducação, falência das contas públicas. Poucos, porém, consideram que estes indicadores de falta de rumo e de decadência têm em comum o fato, ainda mais grave, de que estamos sem sintonia com o “espírito do tempo”, o conjunto de ideias que orientam a humanidade e cada nação para o futuro.
É como se, além de rodando no meio do mar, não soubéssemos como inflar as velas do barco na direção dos ares que sopram para o futuro. Não é a primeira vez que isso acontece. Quando o mundo ingressava na primeira revolução tecnológica, com capital industrial e trabalho assalariado dentro das regras do mercado, nós optamos por continuar escravocratas, patrimonialistas, ruralistas, exportadores de bens primários, obscurantistas no pensamento.
Cem anos depois, quando iniciamos nossa industrialização, passamos a fabricar velhos produtos, não nos dedicamos a inventar produtos novos, conforme os novos tempos que já se iniciavam. No século XXI, outra vez estamos dessintonizados com ares do tempo: a revolução científica, o capital conhecimento e a inovação como motores do progresso.
Continuamos emergindo ao passado, não ao futuro: comemoramos continuar exportando commodities e fabricando autos, sem desenvolver capacidade de inovação para criar novos produtos da economia do conhecimento, sem base científica e tecnológica, sem colocar o bem-estar na frente de produção, consumo e renda, sem compromisso com o equilíbrio ecológico.
Vemos a tragédia imediata da recessão e do desemprego ao redor, mas não percebemos a tragédia distante de continuarmos na velha economia da produção primária, da indústria metal-mecânica, da dupla dependência tecnológica, tanto na inovação dos produtos quanto na inovação das ferramentas.
A maior prova da falta de sintonia com o futuro é o descuido como tratamos nossa educação de base, desperdiçando milhões do mais importante vetor do futuro: os cérebros bem formados de nossa gente. O vetor do progresso está na educação de qualidade igual para todas as crianças, independentemente da renda dos pais e da cidade onde vivem. Desprezamos o futuro quando nos recusamos a prestigiar o mérito dos bons professores, diferenciando-os dos demais.
Não estamos sintonizados com o futuro ao mantermos uma máquina estatal ineficiente, a serviço de sindicatos e partidos, e não do público; ou quando nos recusamos a atualizar velhas leis que já estão superadas. Nos tempos em que a taxa de natalidade diminui e a esperança de vida aumenta, o espírito do tempo exige reforma no sistema previdenciário.
A maior crise brasileira não está nas aparências do que nós vemos e sofremos, mas na nossa recusa de olhar para onde sopram os ares do futuro e como fazermos as reformas que nos sintonizarão com ele. Estamos desorientados com o presente caótico e outra vez não nos sintonizamos com as forças do espírito do tempo. (O Globo – 28/05/2016)
Cristovam Buarque é senador (PPS-DF)
