LDO
Folha de S. Paulo: Bolsonaro veta blindagem de gastos para vacina da Covid, mas preserva projetos de militares
Decisão do presidente consta em sanção da Lei de Diretrizes Orçamentárias
Ricardo Della Coletta, Folha de S. Paulo
O presidente Jair Bolsonaro (sem partido) vetou dispositivos da LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) que blindariam gastos do governo federal com a aquisição e distribuição de vacinas contra a Covid-19, além de outros desembolsos com o enfrentamento da pandemia.
Por outro lado, Bolsonaro preservou na lei que serve como guia para a elaboração do Orçamento os principais projetos estratégicos defendidos pelo Ministério da Defesa —como a renovação da frota de caças da FAB (Força Aérea Brasileira) e o desenvolvimento de submarino com propulsão nuclear—, que com a decisão presidencial não poderão ser alvo de contingenciamento.
A LDO foi sancionada com vetos por Bolsonaro e publicada em edição extra do Diário Oficial da União na quinta-feira (31).
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece que o governo precisa ao longo do ano bloquear o empenho de determinadas despesas caso não esteja conseguindo cumprir a meta de superávit primário (que para 2021 é um rombo máximo de R$ 247,12 bilhões).
No entanto, a mesma redação elencava programas que deveriam ser protegidos desses congelamentos, sendo que Bolsonaro vetou parte da lista.
Entre os trechos vetados está "despesas com ações vinculadas à produção e disponibilização de vacinas contra o coronavírus (Covid-19) e a imunização da população brasileira". O presidente também removeu da lei agora sancionada "despesas relacionadas com o combate à pandemia da COVID-19 e o combate à pobreza".
Segundo técnicos ouvidos pela Folha, a ação do presidente deve ter pouco impacto imediato, em menos em ações diretas do Ministério da Saúde. Na pasta, a maioria dos gastos relacionados ao enfrentamento à pandemia tem sido feita via crédito extraordinário, que não é regido pelos itens vetados por Bolsonaro na LDO.
Em dezembro, por exemplo, Bolsonaro editou uma MP (Medida Provisória) que destina R$ 20 bilhões para a aquisição e distribuição de imunizantes contra o coronavírus.
O dinheiro deve abarcar a compra de doses, seringas, agulhas e toda a logística envolvida na campanha de vacinação. Segundo técnicos, por se tratar de crédito extraordinário, em tese o veto de Bolsonaro não atingiria o dinheiro já reservado.
Eles opinam que os vetos podem ser uma tentativa do Executivo de criar uma ferramenta de controle de despesas voltadas para a Covid-19 que eventualmente venham a ser incluídas por parlamentares na Lei Orçamentária, que ainda não foi aprovada.
A decisão do presidente, no entanto, pode abarcar programas que extrapolam o Ministério da Saúde, uma vez que a expressão "despesas relacionadas com o combate à pandemia da COVID-19" é ampla e a inclusão do termo "combate à pobreza" indica ações relacionadas à assistência social.
Outros itens foram barrados por Bolsonaro na LDO e, portanto, poderão ser alvo de contingenciamento em 2021.
Estão na lista: despesas com saneamento, execução de ações do programa de reforma agrária e de apoio à agricultura familiar, comunidades indígenas e quilombolas; ações de combate ao desmatamento e/ou queimada ilegais em imóveis rurais; despesas com as ações destinadas à implementação de programas voltados ao enfrentamento da violência contra as mulheres; demarcação de terras indígenas e de remanescentes de quilombos; e despesas relacionadas com o Programa Mudança do Clima, entre outros.
Para justificar o veto, o governo argumentou que a manutenção dos dispositivos vetados no rol de despesas blindadas de contingenciamento reduziria o espaço fiscal das despesas discricionárias e restringiria "a eficiência alocativa do Poder Executivo na implementação das políticas públicas".
Bolsonaro também justificou que despesas não passíveis de bloqueio aumentam a rigidez do Orçamento, o que prejudica o cumprimento da meta fiscal, do teto de gastos e da Regra de Ouro (mecanismos que impede o governo federal de se endividar para pagar despesas correntes, como Previdência Social e benefícios assistenciais.) O não cumprimento dessas regras fiscais —prossegue o governo— poderia provocar insegurança jurídica e impactos econômicos negativos, como endividamento, aumento de taxas de juros e inibição de investimentos.
"Nesse sentido, entende-se que ressalvar as despesas relacionadas, da limitação de empenho, contraria o interesse público", concluiu o governo nas razões do veto.
Bolsonaro no entanto teve entendimento diferente em relação aos projetos prioritários do Ministério da Defesa, que não foram retirados da lista de despesas blindadas de contingenciamento.
Foram preservados os projetos FX-2 (compra de caças da sueca Saab para a renovação da frota da FAB) e Prosub (programa de desenvolvimento do submarino nuclear brasileiro fruto de acordo com a França ); também estarão livres do bloqueio orçamentário despesas com aquisição do cargueiro militar KC-390 e gastos com a compra do blindado Guarani. Bolsonaro manteve ainda no anexo de despesas livres de contingenciamento a implementação do Sisfron (Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras) e do Sistema de Defesa Estratégico Astros 2020.
Ribamar Oliveira: Meta fiscal da LDO já não reflete a realidade
Não haverá cortes no Orçamento no próximo ano
O megaleilão dos excedentes de petróleo da cessão onerosa, que será realizado no próximo dia 6 de novembro, terá um impacto significativo nas contas públicas neste e no próximo ano. A União terá, em termos líquidos, uma receita de R$ 24 bilhões que não constava na programação orçamentária de 2019 e o mesmo valor será acrescido à estimativa da receita prevista na proposta orçamentária para 2020.
Os recursos extras serão utilizados para reduzir o déficit primário do governo central (Tesouro, Previdência e Banco Central). Com isso, as metas de resultado primário definidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) não servem mais como sinalizador da trajetória da política fiscal brasileira.
A meta fiscal para o governo central, definida na LDO, é de déficit primário de R$ 139 bilhões neste ano. Com o dinheiro que será obtido no leilão da cessão onerosa e nos leilões da 16ª rodada de concessão, já realizado, e da 6ª rodada de partilha de produção, que ocorrerá também em novembro, o déficit primário poderá ficar abaixo de R$ 90 bilhões.
O governo poderia utilizar parte dos recursos para executar as programações orçamentárias deste ano, que estão contingenciadas, mas não o fará. O Ministério da Economia entende que o chamado Orçamento impositivo, criado pelas emendas constitucionais 100 e 102, só valerá a partir de 2020.
Para o próximo ano, a meta fixada na LDO é de déficit primário de R$ 124,1 bilhões para o governo central. A proposta orçamentária de 2020, encaminhada pelo governo ao Congresso no fim de agosto, projeta uma receita suficiente para cumprir a meta da LDO. Os R$ 24 bilhões do leilão da cessão onerosa serão, portanto, um adicional, que será incorporado à proposta orçamentária em novembro, por meio de mensagem modificativa.
Como as despesas da proposta orçamentária do próximo ano já estão no teto de gastos, os R$ 24 bilhões adicionais serão utilizados para reduzir o déficit primário do próximo ano, ou seja, a dívida pública. Se a receita extra do petróleo já é conhecida desde agora, pressupondo que o bônus de assinatura do leilão da cessão onerosa será pago em duas parcelas, seria mais transparente se o governo propusesse uma mudança da meta fiscal, reduzindo o déficit primário do governo central.
Uma fonte credenciada do governo considera, no entanto, “mais prudente” deixar a meta fiscal onde está para o próximo ano. O argumento é que, no caso de perda de arrecadação tributária, que está muito incerta, os R$ 24 bilhões adicionais do petróleo protegeriam o governo de um contingenciamento do Orçamento, que já está muito apertado.
Além disso, há quem defenda no governo a alternativa de tirar da proposta orçamentária de 2020 a receita de R$ 16,2 bilhões que será obtida com os novos contratos de concessão das usinas hidrelétricas da Eletrobras, no âmbito da privatização da estatal. O projeto de lei da privatização da Eletrobras ainda não foi encaminhado ao Congresso. A opção da equipe econômica, portanto, será pela segurança.
De qualquer forma, quando encaminhar a mensagem modificativa da proposta orçamentária de 2020, o governo terá que explicitar que trabalha com um déficit primário menor para o próximo ano.
O pós-reforma
O governo tem dois desafios no pós-reforma da Previdência. O primeiro é reduzir despesas obrigatórias na proposta orçamentária de 2020 para elevar os investimentos, que foram muito reduzidos. O segundo é sair de duas armadilhas em que está metido: a chamada “regra de ouro” das finanças públicas e o gatilho emperrado do teto de gastos.
A sustentação do teto de gastos, indispensável neste momento para o equilíbrio das contas pública, depende da capacidade do governo de reduzir o ritmo de crescimento das despesas obrigatórias. Ao mesmo tempo, a realização de operações de créditos em valor superior às despesas de capital (investimentos e amortizações da dívida), proibida pela “regra de ouro”, ocorre por causa do aumento acelerado dos gastos obrigatórios.
Há indicações de que o governo enfrentará o primeiro desafio por meio de projetos de lei e de medidas provisórias. Uma das MPs, já anunciada oficialmente, vai acabar com a multa adicional de 10% que a empresa paga ao FGTS em caso de demissão sem justa causa. O dinheiro não é do trabalhador, mas do Fundo, embora seja contabilizado como receita do Tesouro e, posteriormente, como despesa obrigatória, quando é transferido para o FGTS. Com o fim da multa, o governo abrirá espaço de R$ 6,1 bilhões no Orçamento de 2020.
Outro espaço será aberto com a decisão do governo de transferir para as empresas o pagamento do auxílio-doença, devido aos trabalhadores afastado do emprego por motivos de saúde, hoje feito pelo INSS. A mudança seria incluída no substitutivo da MP 891/2019. O governo pretende também reduzir os gastos com benefícios tributários, incluindo as atuais deduções com saúde e educação do Imposto de Renda.
Resolver os problemas da “regra de ouro” e do gatilho travado do teto de gastos é mais complicado, pois exige proposta de emenda constitucional (PEC). As medidas discutidas pela área econômica passam pela redução da jornada de trabalho dos servidores, com a correspondente diminuição salarial, por congelar progressões e promoções dos servidores, e por não conceder reajuste pela inflação para os benefícios previdenciários acima de um salário mínimo.
O receituário, embora considerado necessário, é politicamente indigesto e a aprovação pelo Congresso, duvidosa, principalmente diante do empenho do governo em aprovar o projeto de lei 1645/19, que trata do sistema de proteção dos militares. O projeto mantém a paridade e a integralidade para os militares inativos, assim como para os policiais militares e bombeiros, benefício que foi negado aos demais servidores.
No caso da União, a despesa adicional é de R$ 4,7 bilhões somente no próximo ano. “É difícil explicar o projeto para a sociedade, no momento em que se discute a proposta de ajuste fiscal”, disse o deputado Pedro Paulo (DEM-RJ), autor de uma PEC que propõe mecanismos de ajuste para a “regra de ouro”.
Míriam Leitão: O buraco de R$ 800 bilhões
A principal emergência para o ajuste das contas é o governo olhar exatamente quanto está gastando com os mais ricos e eliminar esse custo
O país está acumulando um buraco de R$ 815 bilhões de 2014 a 2020. Houve 16 anos de superávit, de 1998 a 2013. O primeiro déficit foi em 2014, e o governo prevê contas no negativo até 2020. Sair de um buraco desse tamanho é um dilema do país para além desta administração. O governo prevê que as empresas estatais continuarão dando déficit todos os anos.
Com o anúncio de terça-feira, o governo Temer admitiu que não colocará o país nos trilhos, como havia prometido. A promessa não era mesmo de se acreditar, ninguém achava que seria uma ponte sobre o mar vermelho, mas havia uma expectativa de que fosse possível reduzir ano a ano o tamanho do rombo. Agora já se sabe que nem isso acontecerá e será um bom resultado ficar nesses R$ 159 bilhões de déficit este ano e no próximo.
No anúncio, os ministros mostraram a dura realidade dos números de um país em crise fiscal aguda, mas os políticos do centrão não entenderam. E se preparam para retaliar na Comissão de Orçamento. O governo não incorporou, por boas razões, várias propostas que eles fizeram à LDO, que inclusive invadiam atribuições do executivo. Esses vetos, e mais as medidas que impactam o funcionalismo, estão alimentando a reação dos deputados, que alegam também razões políticas para a rebeldia velada. Acham que não foram “prestigiados”. Por isso vão atacar onde for possível: no Refis, que o governo tenta salvar de alguma forma, e na proposta de criação da TLP. Isso sem falar na ameaça que fazem de não votarem a favor da revisão da meta. O Congresso continua não entendendo em que momento estamos. A proposta do deputado Vicente Cândido (PTSP) de volta da doação oculta é suficiente para mostrar que alguns representantes se mudaram para Marte. Menos transparência a esta altura só pode ser piada.
Se o país nada fizer para mudar a maneira como arrecada e gasta, vai revisitar perigos que já havia superado, como o de que a dívida não seja paga. O Brasil viveu esse temor ao fim dos anos 1980 e, de fato, começou a década seguinte com o calote do governo Collor. Tudo terá que ser olhado agora com mais cuidado para o país sair da armadilha em que entrou. A recessão é uma das causas do déficit, mas não só. O superávit primário começou a ser dilapidado nos bons anos, em que houve crescimento com a criação de despesas que se eternizaram.
Será necessário fazer muito para voltar a ter equilíbrio nas contas. Medidas difíceis, como fechar ministérios, eliminar autarquias e vender empresas estatais. O Brasil tem quase 200 empresas estatais. E a maioria é deficitária. Nas previsões do governo divulgadas esta semana, as estatais federais darão prejuízo acumulado de R$ 13,4 bilhões até 2020. Muita gente acha que vender não resolve o problema porque o governo cria apenas receita extraordinária. É verdade, porém, a privatização faz com que sejam eliminadas despesas correntes permanentes. O ganho mais importante é a despesa que não será feita.
As contas apresentadas pelo governo na revisão da meta são até excessivamente otimistas em alguns pontos. Um exemplo é a previsão de que os estados e municípios passarão a ter superávit primário já no ano que vem, de R$ 1,2 bi. E isso apesar de receberem em 2018 menos R$ 8,5 bilhões de transferências federais. Os ministérios da Fazenda e Planejamento preveem novo superávit de R$ 4,7 bilhões em 2019, para estados e municípios, e outro de R$ 16,6 bilhões em 2020. Como conseguirão a façanha na situação falimentar em que se encontram é um mistério que o governo não explicou.
A principal emergência para o ajuste das contas é o governo olhar exatamente quanto está gastando com os mais ricos e eliminar esse custo. Dentro desse projeto é que está a TLP, contra a qual alguns economistas têm se insurgido, estimulando os parlamentares que querem um bom motivo para ficar contra um projeto que prejudica os empresários. O objetivo da nova taxa de juros de longo prazo do BNDES é ir eliminando aos poucos os absurdos, injustos e, por que não dizer, bizarros subsídios às grandes empresas no país. É insensato continuar gastando tanto com os ricos num país que tem tantas carências e tão grave desequilíbrio fiscal. Depois de 15 anos de superavit, governo vai acumular um déficit de R$ 815 bilhões de 2014 a 2020 Empresas estatais darão prejuízo todos os anos, com um rombo de R$ 13,4 bilhões até 2020. É preciso encarar a realidade, cortar gastos, vender empresas e eliminar subsídios aos ricos
Fernando Rezende: A reconstrução do Estado. Qual é o caminho a seguir?
A primeira etapa de um percurso que visa à reconstrução do Estado é a que trata da reforma do processo orçamentário. Ao longo das ultimas décadas, a importância do orçamento público para o fortalecimento do Estado e a vitalidade da democracia foi solenemente ignorada. O orçamento deixou de ser o principal instrumento para garantir o equilíbrio dos Poderes para se transformar numa das próprias causas para a multiplicação dos conflitos.
A destruição do processo orçamentário acarretou a irrelevância do orçamento enquanto instrumento fundamental para organizar as ações do Estado e criar as condições necessárias para a eficiência e a eficácia das políticas públicas, com a consequente ineficiência da gestão e o desinteresse dos profissionais mais qualificados em exercer as funções burocráticas. Na ausência de estratégias assentadas num planejamento competente, o horizonte do orçamento foi ofuscado e o Estado abandonou uma ação proativa para se acomodar numa atitude reativa.
Na primeira etapa desse percurso, o passo inicial consiste na restauração da credibilidade do orçamento mediante a recuperação do espírito que guiou a instituição da Lei de Diretrizes Orçamentárias (a LDO) pela Constituinte de 1988. Conforme estipula o texto da Constituição, cabe à LDO estabelecer as metas fiscais, definir as diretrizes orçamentárias, o programa de investimentos e a política de financiamento das agências financeiras oficiais, o que nunca chegou a ser feito como deveria. Desde o primeiro momento esse espírito foi desvirtuado, transformando a LDO numa lei que trata de inúmeros detalhes sem tratar de fato do essencial.
Não é preciso dispor de poderes sobrenaturais para evocar o espírito que presidiu à instituição dessa lei. Basta seguir à risca o que diz a Constituição. E isso começa com o rigor na previsão das receitas orçamentárias, abandonando a prática antiga de superestimar recursos para abrigar maiores demandas de gasto e o vício adquirido há algum tempo de contar com receitas extraordinárias para cumprir as metas fiscais. Um passo nessa direção foi dado pelo atual governo com a disposição de exibir números mais realistas para o déficit primário, mas o resultado anunciado ainda depende de receitas extraordinárias e não explicita um grave problema, que é a insuficiência das receitas correntes para cobrir despesas obrigatórias.
A credibilidade do orçamento não depende apenas de previsões confiáveis para as receitas. É preciso deixar claro o crescente avanço das despesas obrigatórias sobre as receitas correntes e a impossibilidade de sustentar o equilíbrio fiscal no médio prazo sem pôr em discussão o desequilíbrio nas prioridades orçamentárias, que cresceram à sombra do foco na meta anual para o resultado primário. Isso é essencial para restaurar a credibilidade das projeções inseridas no anexo de riscos fiscais da LDO, de modo a dar início a um processo de planejamento orçamentário de médio prazo que não focalize apenas o equilíbrio macroeconômico, mas também as diretrizes a serem seguidas com vista à redução dos desequilíbrios nas prioridades orçamentárias.
Um planejamento orçamentário de médio prazo também é essencial para articular as medidas necessárias para sustentar a estabilidade macroeconômica com aquelas que devem cuidar da promoção do desenvolvimento. Daí o mandato constitucional que determina destacar na LDO as iniciativas voltadas para alavancar o crescimento mediante a formulação de um programa de investimentos e a concomitante definição da política de financiamento das agências financeiras oficiais. As regras da LDO são claras. Ao Estado cabe cuidar da ordem, para manter a estabilidade, e do progresso, para garantir a felicidade da Nação. Está na hora de seguir à risca o preceito constitucional.
Para dar conta dessa dupla responsabilidade é necessário tratar da recuperação do investimento público e do saneamento financeiro das agências de financiamento. Daí a importância de as diretrizes orçamentárias definirem metas para a redução dos desequilíbrios nas prioridades, de modo a abrir espaço fiscal para ampliar os investimentos governamentais e restaurar a capacidade das agências de fomento de apoiarem os investimentos privados, buscando atacar o principal motivo da perda de confiança da sociedade no Estado, que viceja na falta de perspectiva para uma queda rápida e significativa dos índices de desemprego.
Não convém insistir apenas na renovada aposta de que a falência do investimento público poderá ser substituída por privatizações e concessões. Isso é importante, mas não é uma panaceia. Uma política de investimentos orientada por uma visão estratégica de futuro precisa sair do trivial e fazer escolhas capazes de alavancar uma nova rodada de desenvolvimento industrial, que combine medidas relevantes para fortalecer o Estado com a incorporação de avanços tecnológicos para criar empregos de maior qualidade e gerar efeitos multiplicadores em toda a economia.
Também importante para a retomada da confiança da população no Estado é a recuperação da sua capacidade de executar o que foi prometido. O povo está cansado de promessas nunca cumpridas e para mudar isso é preciso que o tema esteja presente nos primeiros esforços de retomada do planejamento. Para evitar que isso se repita é essencial que o compromisso com o realismo das propostas seja complementado por medidas que visem a reforçar a capacidade de operação da máquina pública em áreas estratégicas para o País, de modo a instilar confiança na população com respeito a capacidade do Estado de liderar uma saída mais rápida da crise e dar início a uma nova etapa de desenvolvimento.
* FERNANDO REZENDE É ECONOMISTA, PROFESSOR DA ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS DA FGV, FOI PRESIDENTE DO INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA
