Felipe Salto
Felipe Salto: Os custos da confusão fiscal e a PEC dos Precatórios
O esforço de zerar o déficit e produzir um superávit necessário para que a dívida estacionasse seria de R$ 450 bilhões
Felipe Salto / O Estado de S. Paulo
A PEC dos Precatórios foi aprovada pela Câmara dos Deputados e tramita no Senado. A mudança no cálculo do teto de gastos e o calote nos precatórios levariam à perda de credibilidade, à insegurança jurídica e, como um tiro pela culatra, ao aumento do endividamento público. Parte da fatura já está sendo paga.
Os juros previstos para os próximos dez anos a partir de 2022, tomando-se a curva a termo (que indica as taxas exigidas pelo mercado em diferentes prazos), estão em 12% ao ano. Isto é, o custo para o Tesouro Nacional tomar emprestado do mercado (quando emite títulos) para financiar suas despesas poderá ser muito alto por um bom tempo.
Para ter claro, há cinco meses, esse custo era precificado em torno de 7% (prazo de um ano), em pouco mais de 8% (cinco anos) e em 9% (dez anos). O aumento das taxas para 12% reflete a subida do prêmio exigido pelo risco. Diante de incertezas crescentes, quem tem poupança (o mercado) exige maior remuneração (juros) para comprar títulos públicos.
Se o governo tivesse receitas tributárias suficientes para pagar suas despesas, inclusive os juros da dívida, só precisaria emitir títulos para substituir os que estivessem vencendo. Ocorre que ele está no vermelho. Neste caso, brincar com fogo é ainda menos recomendável. Mesmo assim, aí está a PEC dos Precatórios.
A perda de credibilidade tem custos imediatos. Os agentes econômicos interpretam que o calote nos precatórios (despesas obrigatórias) poderia transbordar para outras áreas. Por que não dar calote em salários ou previdência e, assim, abrir mais espaço para outras despesas? Trata-se de pedalada: o Estado se financiando em cima de terceiros (os precatoristas, neste caso).
O custo aparece nos juros, como já mostrei, mas também na taxa de câmbio, porque a atratividade do País ao capital estrangeiro diminui, afetando o preço do dólar medido em reais. Consequentemente, bate na inflação, pois tudo o que se compra de fora fica mais caro. Por fim, afeta o crescimento econômico, sobretudo pelos juros mais altos e pela perda de previsibilidade, veneno na veia do investimento produtivo.
Aliás, a insegurança jurídica associada ao calote dos precatórios deve ser destacada. Combina-se à mudança do cálculo do teto, que subiria por uma inflação mais alta, desde 2017, abrindo espaço fiscal de R$ 93 bilhões para 2022. Criase, ainda, uma bola de neve nos precatórios, pois as despesas não pagas se somariam aos calotes dos anos seguintes, criando um passivo superior a R$ 850 bilhões até 2026.
Se o governo e o Congresso quisessem aumentar o Bolsa Família, um programa bem avaliado dentro e fora do País, poderia: 1) cortar despesas de custeio em R$ 11 bilhões; 2) corrigir a contabilização dos precatórios do Fundef/fundeb (educação), abrindo espaço de R$ 16 bilhões; e 3) direcionar metade das emendas parlamentares para o social, amealhando mais R$ 8 bilhões. O total, de R$ 35 bilhões, permitiria dobrar o valor do programa fixado na proposta de Orçamento para 2022.
A inflação ajudou a melhorar as receitas e a dívida pública por um tempo. Essa ilusão de melhora foi enaltecida por alguns irresponsáveis. É óbvio que isso despertaria a sanha por novos gastos. Não os sociais, necessários. “Ora, se está sobrando, vamos gastar!” Alertei, neste espaço, sobre isso. Entre agosto e setembro, a dívida bruta do governo geral já voltou a aumentar, de 82,7% para 83% do Produto Interno Bruto (PIB). Os pagamentos de juros estão subindo à razão de quase 40% em relação a setembro de 2020. Inflação não resolve nada. Nunca resolveu.
Com juros a 12% e inflação na casa de 6% (hoje está acima de 11% pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor – INPC), os juros reais seriam de 6% ao ano. Se o crescimento econômico ficar em 2%, em média, e a dívida pública rodear os 86%, num horizonte de três a quatro anos seria preciso produzir um superávit nas contas do governo de 3,4% do PIB para que a dívida estacionasse. O déficit deverá ficar em torno de 1% do PIB em 2022. Esse esforço de zerar o déficit e produzir o superávit acima calculado representaria R$ 450 bilhões.
Eis o custo mais escancarado desta confusão fiscal. Ainda há tempo para reverter parte dos danos. Assim como os juros subiram rapidamente, podem descer. Isso dependeria, entre outros fatores, de reverter a PEC dos Precatórios e fazer o dever de casa.
Os cinco anos da IFI. A Instituição Fiscal Independente (IFI) completará cinco anos no próximo dia 30. A IFI conquistou credibilidade e, hoje, colabora como mecanismo de freio e contrapeso típico dos regimes democráticos. A imprensa cita seus trabalhos, em média, duas vezes ao dia. A Organização para a Cooperação do Desenvolvimento Econômico (OCDE) incluiu a IFI brasileira no rol de instituições monitoradas. Os números da IFI são usados para contrapor os cenários do governo e avaliar os custos das decisões de política econômica. Há, ainda, trabalho pela frente. Como um bom cão de guarda, seguiremos alertando sobre as ameaças à responsabilidade fiscal. Vida longa à IFI e parabéns à equipe!
*É Diretor-executivo da IFI e responsável por sua implantação
Fonte: O Estado de S. Paulo
https://opiniao.estadao.com.br/noticias/espaco-aberto,os-custos-da-confusao-fiscal,70003905658
Felipe Salto: Orçamento do país não pode ter dono
Emendas de relator deveriam se restringir à correção de erros e omissões
Felipe Salto / O Estado de S. Paulo
Adam Smith, na Teoria dos sentimentos morais (1759), escreveu que “a regra geral se forma por se descobrir, a partir da experiência, que se aprovam ou desaprovam todas as ações de determinada espécie, ou circunstanciadas de certa maneira”. Isto é, a prática e os valores precedem as leis. As emendas de relatorgeral do Orçamento desvirtuam uma regra geral fundamental: o respeito ao dinheiro público. É o patrimonialismo redivivo.
O Poder Executivo envia ao Congresso a proposta orçamentária. As únicas hipóteses para emendas parlamentares são: a anulação de despesas e a correção de erros e omissões. Está no parágrafo 3.º do artigo 166 da Constituição: “As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: (...) II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa (...); ou III – sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.”
As emendas individuais e de bancada tornaram-se impositivas, respectivamente, em 2015 e 2019 (Emendas à Constituição – ECS n.ºs 86 e 100). No caso das individuais, garantiu-se 1,2% da Receita Corrente Líquida (RCL, conceito usado para medir a arrecadação) em 2017, sendo metade obrigatoriamente para a saúde. Já as emendas de bancada estadual correspondem a 1% da RCL. As emendas individuais, conforme a EC n.º 95, de 2016, são corrigidas pela inflação acumulada em 12 meses até junho (regra do teto).
Antes, o Executivo podia contingenciá-las. Hoje, há uma blindagem do valor reservado já no Projeto de Lei Orçamentária Anual (Ploa), que só pode ser reduzido na mesma proporção em que o Executivo cortar as suas despesas discricionárias (não obrigatórias).
Desde 1989, o Congresso reestimava as receitas calculadas pelo Executivo alegando “erro” de projeção. Isso abria espaço para emendas ao Orçamento, depois contingenciadas parcialmente por decreto. Ocorre que o teto de gastos reduziu a eficácia desse jogo. A Instituição Fiscal Independente (IFI) tem mostrado, há vários anos, a contenção das despesas discricionárias requerida para cumprir o teto. Começouse a buscar saída para emendar o Orçamento escapando das amarras do teto. Reestimar a receita já não serviria na presença de despesas próximas do teto.
A solução foi ampliar o escopo das emendas de relator-geral do Orçamento, promovendo inclusive revisões para baixo em projeções de gastos obrigatórios, como ocorreu em 2021. O papel do relator é central; coordena as alterações no Ploa em todas as etapas. Para isso, dialoga permanentemente com o Executivo. As emendas de relator deveriam se restringir à correção de erros e omissões, com amparo na Constituição. Uma brecha da Resolução do Congresso n.º 1, de 2006, tem permitido a extrapolação do texto constitucional.
Ocorre que, desde 2019 (já ocorria antes em menor intensidade), essas emendas do relator começaram a acolher demandas de parlamentares e do próprio Executivo. O relator passou a emendar o Orçamento por meio de um carimbo específico (o “RP-9”), uma forma de identificar essas mexidas e garantir os acordos a posteriori. A pulverização e o tamanho alcançados levaram aos alertas da imprensa, inicialmente do
Estadão, em matérias do jornalista Breno Pires. Na IFI, publicamos dois trabalhos sobre isso no âmbito do Orçamento de 2021.
A decisão da ministra Rosa Weber, nos últimos dias, limita o RP-9. Está correta. Não há critérios objetivos para a gestão desses vultosos recursos e as combinações entre governo e relator-geral estão muito distantes dos olhos da sociedade. Por que um município recebeu mais em RP-9 do que outro? Hoje, com dados públicos, é impossível responder a questões como essa.
O tipo de negociação aí embutida deve merecer as atenções de todos nós. A PEC dos Precatórios, por exemplo, foi aprovada em primeiro turno na Câmara dos Deputados. O rombo no teto de gastos poderá ficar entre R$ 92 bilhões e R$ 95 bilhões em 2022. Uma parte relevante iria para o relator-geral distribuir no âmbito do Ploa. Os fatos estão aí. O quadro é potencialmente grave.
O orçamento das emendas de relator-geral está em torno de R$ 17 bilhões em 2021. Há gastos do Ministério do Desenvolvimento Regional, do Fundo Nacional de Saúde, dentre outros. Para 2022, as contas preliminares da IFI indicam emendas de relator na casa de R$ 15 bilhões, caso se aprove a PEC dos Precatórios.
Se o RP-9 passou a ser um instrumento novo na relação entre o Executivo e o Legislativo, ele tem de ser regulamentado. Deve haver regras para realizar tais despesas, e com transparência, ou voltaremos à idade da pedra lascada na gestão fiscal. Alternativamente, restrinja-se a emenda de relator.
Raymundo Faoro escreveu, em Os donos do poder: “A comunidade política conduz (...) os negócios, como negócios privados seus, na origem, como negócios públicos depois (...). O súdito, a sociedade, se compreendem no âmbito de um aparelhamento a explorar, a manipular, a tosquiar nos casos extremos. Dessa realidade se projeta, em florescimento natural, a forma de poder, institucionalizada num tipo de domínio: o patrimonialismo (...)”.
O Orçamento não pode ter donos.
*Diretor-executivo e responsável pela implantação da IFI
Fonte: O Estado de S. Paulo
https://opiniao.estadao.com.br/noticias/espaco-aberto,orcamento-nao-pode-ter-dono,70003893114
Felipe Salto: Às favas os escrúpulos
Responsabilidade fiscal: defendida no caso dos absorventes, desprezada no caso dos precatórios
Felipe Salto / O Estado de S. Paulo
O relatório sobre a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) n.º 23, de autoria do deputado Hugo Motta, constitucionaliza o calote. Essa versão piorada da proposta original do governo fixa um limite anual para os precatórios e sentenças judiciais. O restante entrará na lógica do “devo, não nego; pago quando puder”. Na mesma semana, o presidente vetou a distribuição de absorventes em razão da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Mandaram às favas os escrúpulos de consciência que restassem.
A proposta, coassinada pela deputada Tabata Amaral, não cria despesas obrigatórias de caráter continuado e, portanto, não requer medida compensatória. O argumento na hora do veto estava errado. O próprio artigo 6.º do texto aprovado submete a despesa com a compra de absorventes aos chamados contingenciamentos. O dinheiro viria do orçamento do SUS, mas poderia ser congelado, se necessário. O artigo 17 da LRF trata de despesas obrigatórias permanentes. Leonardo Ribeiro, especialista em contas públicas do Senado, logo percebeu a confusão e desmontou essa base do veto.
Vale dizer, o custo da medida é estimado em R$ 119,1 milhões. Já a manobra constitucional dos precatórios abrirá folga de R$ 48,6 bilhões no teto de gastos em 2022. Um ataque à Constituição e ao teto, com direito a calote em despesa obrigatória. E a lei? Ora, deixem-nas para os inimigos...
Para ter claro, essa folga será igual a 405 vezes o custo da distribuição de absorventes para meninas e mulheres pobres. Fere de morte o teto de gastos, como mostrei na coluna de 28 de setembro (O fim do teto de gastos). A distribuição de absorventes, por sua vez, estava rigorosamente dentro do figurino da responsabilidade fiscal.
Sabe-se que a isonomia não é o forte de quem toma decisões sob a lógica do populismo, da desfaçatez, da ignorância, do despreparo e do desconhecimento das leis. Mas o mais grave é a sensibilidade social passar longe dessa velhacaria. Água e óleo. Vale tudo – inclusive ignorar a lei – para espezinhar uma opositora do governo em franca ascensão. Aliás, Tabata Amaral, sua combatividade me representa.
Como em muitas outras ocasiões, o presidente não demonstra empatia pelos que sofrem. O “e daí?” é o mantra macabro a orientá-lo. No domingo, nova dose de irresponsabilidade. Apareceu sem máscara, em Santos, para forçar a entrada na Vila Belmiro, mesmo não vacinado. Faz de propósito. Quer animar os desvairados que ainda ocupam as arquibancadas de seu governo nefasto.
Mas não se enganem. Sobra esperteza tanto quanto falta compaixão. Ninguém chega ao posto máximo da Nação sem sagacidade. Pode, sim, chegar sem alma e sem espírito público, uma vez vendidos ao diabo, mas não sem esperteza. Seu faro indica como garantir certos apoios nas eleições de 2022, mesmo após o fracasso destes três anos: dinheiro para o Centrão. No fim do dia, é preciso pulverizar recursos sobre as bases dos amigos. O que está em jogo é isso. Não é o reajuste do Bolsa Família – a melhor desculpa que se poderia ter, diga-se.
A nova proposta para os precatórios é mais sofisticada, na forma, mas continua a calotear despesas obrigatórias. A engenhosidade está em limitar, em primeiro lugar, a expedição dos precatórios. O limite estará baseado no valor pago de 2016 (R$ 30,7 bilhões) corrigido pela regra do teto (inflação). Assim, o pagamento de 2022 será de R$ 40,5 bilhões, restando R$ 48,6 bilhões para saldar no futuro. Permite-se, ainda, o chamado encontro de contas para anular parte do crescimento exponencial derivado, matematicamente, dessa estratégia.
A ideia é de que as dívidas dos precatoristas com a União possam ser anuladas. A medida evitaria o pagamento em dinheiro pela União e esses acordos estariam fora do limite máximo estipulado. Por exemplo, se uma empresa tem dívida tributária de R$ 10 milhões com o governo e o mesmo valor a receber em precatórios, poder-se-ia anular a dívida pelo crédito em precatórios. O fato é que, mesmo no caso dos governos estaduais – em que o mecanismo proposto dá poder de barganha elevado à União –, sempre haverá o risco de questionamento no Supremo Tribunal Federal.
Essa lambança fiscal representará o fim do teto de gastos, turbinará os juros (ainda mais), elevará a dívida pública e reduzirá as chances de crescimento econômico. A sanha por abrir espaços orçamentários em ano eleitoral já está sendo penalizada, naturalmente, pelas forças de mercado.
É o vale-tudo para amealhar os apoios necessários e viabilizar despesas novas. Enquanto isso, nega-se a dignidade às meninas e às mulheres pobres, sob alegação de risco à responsabilidade fiscal. Sim, a mesma atirada pela janela nesta lambança histórica com os precatórios. Hipócritas.
A esperteza, quando é muita, engole o dono. O governo seguirá na base de dois pesos e duas medidas até outubro do ano que vem. Deve pensar: às favas os escrúpulos de consciência, a ética, a lei e todo o resto. A eles, pouco importa que a mula manque. Como na marchinha de Haroldo Lobo, querem mesmo é rosetar.
Fonte: O Estado de S. Paulo
https://opiniao.estadao.com.br/noticias/espaco-aberto,as-favas-os-escrupulos,70003865885
Felipe Salto: O fim do teto de gastos
Discutir regras fiscais é essencial. Mudá-las para gastar bilhões em ano eleitoral é outra coisa
Felipe Salto / O Estado de S. Paulo
O teto de gastos está por um fio. A manobra para ampliar despesas sem economizar um centavo tem várias facetas. Todas ferem de morte essa regra fiscal. Nada entrará no lugar. Abre-se folga de dezenas de bilhões de reais em pleno ano eleitoral.
A regra do teto, instituída pela Emenda Constitucional n.º 95, de 2016, limita o crescimento das despesas. O IPCA acumulado em 12 meses até junho corrige o teto para o ano seguinte. Essa necessidade de controlar as despesas continua presente. Pode-se discutir o melhor desenho das regras, tema que perpassa diferentes correntes de economistas. Mas é preciso zelar pela responsabilidade fiscal.
A Instituição Fiscal Independente (IFI) tem alertado, desde 2019, para o risco de rompimento do teto, situação contemplada na Emenda 95. Os chamados gatilhos – medidas automáticas de ajuste fiscal – seriam acionados no caso de descumprimento do teto. Cristiane Coelho, Daniel Couri, Paulo Bijos, Pedro Nery e eu defendemos, na Folha (4 de setembro de 2020, Regras permitem romper teto de gastos sem abandonar ajuste fiscal), que a Emenda 95 autorizava romper o teto. O projeto de lei do Orçamento seria o lugar geométrico desse evento. O governo preferiu a tese da impossibilidade. Mais realista que o rei, propôs a PEC Emergencial.
A PEC morreu e foi ressuscitada, no fim de 2020, para ser promulgada como Emenda 109 em março de 2021. A nova regra criada para acionar as medidas de ajuste fiscal nada tem que ver com o limite original. Os gatilhos só poderão ser acionados se as despesas obrigatórias ultrapassarem 95% das despesas primárias totais (que não incluem juros). A IFI mostrou que é impossível superar esse porcentual sem cortar as despesas discricionárias (custeio da máquina, investimentos e outros) ao ponto de colapsar o Estado.
Para ter claro, os gatilhos preservariam a lógica do teto se estivessem em condição de acionamento. A regra do teto seria mantida. O plano B da própria Emenda 95 (gatilhos) seria ativado. Haveria tempo, sobretudo, para discutir uma reforma fiscal e orçamentária. Agora, o governo volta à carga com outra PEC – a dos Precatórios. Ameaça com o calote nos salários dos servidores e nas vacinas, caso não seja aprovada.
Os precatórios foram mal gerenciados. Faltou transparência. A Lei de Diretrizes Orçamentárias e o Balanço-geral da União deveriam apontar as projeções para as despesas de precatórios ano a ano. Esses gastos estão fixados em R$ 89,1 bilhões no Orçamento de 2022. Antes, previa-se R$ 57,8 bilhões. O excesso de R$ 31,3 bilhões poderia ser financiado com cortes em despesas discricionárias até o nível de R$ 104 bilhões. Baixo, mas compatível com o funcionamento da máquina pública, como mostra artigo assinado por mim e pelos outros diretores da IFI na edição de sábado do Estado.
Com inflação em torno de 8,5%, em 2021, as despesas do ano que vem cresceriam, mas haveria folga de R$ 17 bilhões no teto. Ela se somaria ao corte das discricionárias para saldar a fatura dos precatórios. Sobrariam R$ 14 bilhões para aumentar o Bolsa Família, de cerca de R$ 190 para R$ 250 ao mês, zerando a fila de 1,6 milhão de famílias.
A inflação poderá ser maior, mas a correção de um erro de interpretação da Emenda 95 ajudaria com outros R$ 16 bilhões. Os precatórios do Fundef (antecessor do Fundeb) não têm de estar sob o teto. Se os gastos do Fundeb/fundef não estão, seus precatórios também não deveriam estar, como argumentei neste espaço em 31 de agosto. Mas o desejo é abrir folga bem maior em 2022, de pelo menos R$ 40 bilhões.
A retirada de todos os precatórios da base do teto (2016), com recálculo para a frente, abriria R$ 48,6 bilhões no teto do ano que vem, mesmo valor decorrente da proposta de limitar o pagamento anual a um nível máximo, empurrando o resto. Se o Bolsa Família ou o Auxílio Brasil, seu substituto, for ampliado para R$ 300 ao mês, com 17 milhões de famílias beneficiadas, o custo seria de R$ 27 bilhões. Os outros R$ 21,6 bilhões seriam gastos em quê? Emendas de relator-geral do Orçamento.
Esse instituto é inconstitucional, segundo Heleno Torres, professor de Direito Financeiro do Largo São Francisco. Em 2021, são R$ 18,5 bilhões em emendas de relatorgeral. Para o ano que vem, o pagamento integral dos precatórios, respeitado o teto, não deixaria espaço para isso. Eis o nó.
Há, ainda, um elemento “novo”. Formadores de opinião de relevo passaram a defender a retirada dos precatórios do teto, com medo do parcelamento ou da postergação. Alguns deles, sim, defendem que a medida seria o caminho para preservar a regra. Discordo, mas respeito. Mexer em regra fiscal para facilitar o seu cumprimento é contabilidade criativa, ainda que introjetada na Constituição. Quem garante que outras despesas não seriam retiradas? Ninguém.
Discutir as regras fiscais é essencial. Mudá-las para gastar dezenas de bilhões em ano eleitoral é outra coisa. A Emenda 95 já reza a última oração para, então, pender e seguir no cortejo fúnebre. É o fim do teto de gastos.
*Diretor-executivo e responsável pela implantação da IFI
Fonte: O Estado de S. Paulo
https://opiniao.estadao.com.br/noticias/espaco-aberto,o-fim-do-teto-de-gastos,70003852526
Felipe Salto: Bolsonaro é cordeiro em pele de cordeiro
No ambiente criado por Bolsonaro, não há a menor possibilidade de avançar com as reformas
Felipe Saito / O Estado de S. Paulo
Winston Churchill costumava referir-se a Clement Attlee, líder trabalhista, por meio dessa versão modificada da conhecida expressão “lobo em pele de cordeiro”. A alcunha ajeita-se perfeitamente ao perfil do presidente Jair Bolsonaro. Ele não governa a partir de um ideário e de um plano construído com o Congresso Nacional, como se espera no modelo presidencialista vigente. Planta o caos, cria canais diretos com seus seguidores mais radicais, ignora a importância do equilíbrio institucional e, quando julga ter passado do tom, volta atrás. Neste ambiente, não há a menor possibilidade de o País avançar na agenda de reformas. A direção simetricamente oposta é a mais provável: retroceder nas áreas tributária, social, econômica e fiscal.
A famigerada carta veiculada após as manifestações do 7 de setembro não é senão um recuo, mas com prazo de validade. Enquanto isso, o País padece em meio à inflação de 10%, ao desemprego e à ausência de rumo em todas as áreas. Perde-se tempo e vidas continuam sendo ceifadas pela pandemia e pela crise econômica e social. Entretanto, o que importa ao chefe do Poder Executivo e a seus auxiliares é plantar tempestades para, então, acenar com uma aparente diástole. Ocorre que essa instabilidade não passa incólume. A economia vai crescer abaixo de 2% no ano que vem. No segundo semestre de 2021, deve ficar estacionada, no melhor dos cenários – isto é, se não houver uma crise energética e hídrica, como muitos já preveem.
O argumento de que o Supremo Tribunal Federal (STF) ou mesmo o Congresso impediriam o presidente de executar seus projetos para o País não tem fundamentação lógica ou empírica. As instituições trabalham dentro das suas atribuições, de modo que o fracasso retumbante na economia, na área social, na saúde, nas contas públicas, na política ambiental e na política externa é do governo. O centrão apoia Bolsonaro, mas a agenda é tão mal-ajambrada que nenhum tema relevante proposto pelo Executivo avançou. Quando conseguiu aprovar uma PEC, como no caso da Emenda 109, foi para piorar o regramento do teto de gastos. Para ter claro, a regra a acionar medidas de ajuste fiscal simplesmente não tem como ser ativada. Gastou-se capital político, é claro, e agora restou apresentar um Orçamento fake para 2022.
No lugar de preocupar-se com entregar resultados à população, a preferência é por conduzir o País em toada beligerante, alimentando o ódio à corrupção (dos outros) como combustível para segurar-se na corda bamba da baixa popularidade. Não adianta. No fim do dia, o que importa para as pessoas é se conseguirão voltar ao mercado de trabalho, botar comida na mesa, enfim, ter o mínimo para viver com dignidade.
A súcia de destemperados que foi às ruas no feriado da Independência, em sua maioria, nem sabia o que estava fazendo lá. Bradava palavras de ordem para um Bolsonaro que já não existe ou, melhor dizendo, que nunca existiu. Mas o Brasil real – expressão de Machado de Assis que também Darcy Ribeiro e Ariano Suassuna utilizavam – sofre e imagina, um dia, poder melhorar sua situação econômica. As pessoas, no fundo, querem ser felizes.
Os arroubos de autoritarismo do presidente da República já não encontram o mesmo eco no mercado. Os donos do poder financeiro perceberam que não haverá progresso com alguém que, cotidianamente, deixa em aberto o futuro. Sobe ao palanque para atacar o ministro Alexandre de Moraes num dia, para, então, elogiá-lo logo depois. Em qual Bolsonaro depositar confiança?
A ameaça golpista é real, mas até o momento não encontrou respaldo na sociedade civil e no seio das instituições, sobretudo das Forças Armadas. Bolsonaro tenta o improvável e, sim, há uma chance de conseguir. Esbarra, contudo, na realidade de um governo anódino, que não prospera e não faz prosperar. O resultado é muito direto: o vaivém do discurso e a paralisação decisória, incluída aí a incompetência para lidar com o Congresso, a política e os diversos setores representativos da sociedade.
É possível arguir tratar-se de um lobo, mesmo, em pele de ovelha. Mas isso requereria certa sofisticação do mandatário ou, ao menos, de seus assessores próximos, além de algum tipo de planejamento, de visão de país e de mundo. Bolsonaro não os tem. Continua a ser o deputado apagado que ganhou adeptos pendurando fotografias de ex-presidentes militares no gabinete e exaltando Brilhante Ustra. Aquele mesmo que passou quase três décadas no Congresso e nada aprendeu. Pior, nada de bom produziu. Chegou ao posto máximo da República na esteira de uma insatisfação geral com “tudo isto que aí estava”.
O presidente é um lobo solitário perigoso, potencialmente, mas, até agora, um cordeiro em pele de cordeiro. Cabe às forças democráticas, de lado a lado, espantar os abutres do meio de campo e garantir uma arena possível para o pleito do ano que vem.
*Diretor-Executivo da IFI, vencedor do prêmio Jabuti, em 2017, com o livro ‘Finanças Públicas: da Contabilidade Criativa ao Resgate da Credibilidade’ (Record, 2016).
Fonte: O Estado de S. Paulo
https://opiniao.estadao.com.br/noticias/espaco-aberto,cordeiro-em-pele-de-cordeiro,70003838959
Felipe Salto: Uma solução para os precatórios
Todas as alternativas consideradas têm riscos não desprezíveis. A solução difícil, cortar gastos, ninguém quer
Felipe Salto / O Estado de S. Paulo
O episódio dos precatórios revela a preferência por contornar o teto de gastos. O risco de não pagar despesas obrigatórias já foi elucidado no meu último artigo. Dólar, inflação, juros e dívida para cima. Proponho uma solução para preservar o teto, ampliar o Bolsa Família e quitar todos os precatórios em 2022.
O governo informou, recentemente, que haverá R$ 89,1 bilhões de sentenças judiciais e precatórios a pagar no ano que vem. Não deveria surpreender-se, já que a Advocacia-geral da União faz o mapeamento sistemático dos riscos. Na Lei de Diretrizes Orçamentárias e no Balanço-geral da União constam as informações agregadas. Supõe-se ser a soma dos dados pormenorizados de cada ação judicial. Antes, previa-se algo como R$ 57 bilhões.
A diferença, de R$ 32,1 bilhões (89,1 menos 57), precisará caber no teto e no Orçamento. O Projeto de Lei Orçamentária Anual será apresentado hoje e, até o momento em que este artigo foi escrito, não havia solução anunciada. A PEC dos Precatórios é um erro com potencial de prejudicar a economia via aumento do risco. Retirar o gasto do teto ou fixar um limite máximo anual de pagamento seriam saídas igualmente problemáticas.
Um dos maiores precatórios da conta de 2022 é o Fundef, programa educacional dos anos 1990 para universalizar o acesso à escola. Em particular, esses precatórios tratam da complementação paga pela União aos fundos instituídos nos Estados e municípios. O Fundef foi substituído pelo Fundeb, passando a incluir o ensino médio. A despesa com precatórios do Fundef tem, exata e precisamente, a mesma natureza da despesa do Fundef original e do Fundeb atual.
A complementação da União ao Fundeb não se sujeita ao teto de gastos desde a origem da nova regra fiscal (2016). Assim, não há razão para tratar coisas iguais de modo distinto: se a complementação está fora do teto, os precatórios dela originados também devem estar. O STF mandou a União pagar cerca de R$ 16 bilhões em precatórios do Fundef à Bahia, ao Ceará e a Pernambuco. Sob adequado tratamento contábil a esse gasto (fora do teto), metade do rombo de R$ 32,1 bilhões estaria resolvida. Essa discussão foi trazida inicialmente pelo economista Daniel Couri, que logo percebeu a inconsistência.
E o resto? Nas contas da Instituição Fiscal Independente (IFI), se a inflação de 2021 ficar igual à acumulada em 12 meses até junho (8,35%), haveria folga de pelo menos R$ 15 bilhões no teto de 2022. Vale dizer, enquanto o limite sobe pela inflação medida pelo IPCA do meio do ano anterior, as despesas sujeitas ao teto sobem pela do fim do ano.
A inflação está pressionada pela taxa de câmbio, pelo risco fiscal, pelo aumento dos preços das commodities e pelo espalhamento desses fatores no setor de serviços. Esperava-se, até há pouco, que a inflação pudesse ceder ao longo do segundo semestre. Ao contrário, as projeções de mercado não cansam de subir. Mas a alta dos juros deve permitir, ao menos, certa estabilidade em relação ao patamar de junho.
Destaco que a folga estimada em R$ 15 bilhões pressupõe ausência de reajustes salariais para o serviço público além dos já concedidos (militares). Assim, o buraco de R$ 32,1 bilhões cairia para R$ 16,1 bilhões, com a correta interpretação para os precatórios do Fundef, e, em seguida, para R$ 1,1 bilhão, pelo uso da folga do teto. Restaria equacionar R$ 1,1 bilhão. O veto presidencial à nova regra para o fundão eleitoral já daria conta disso.
Finalmente, como ampliar o Bolsa Família? Em 2021, as emendas de relator-geral do orçamento totalizarão R$ 18,5 bilhões. Vamos imaginar um corte de R$ 10 bilhões nessas emendas, que nem deveriam existir. A saber, ferem a própria lógica das emendas individuais – regulamentadas e impositivas. Abalam, ainda, os princípios básicos do processo orçamentário, a exemplo da impessoalidade e da transparência.
Outros R$ 10 bilhões poderiam ser cortados nas demais despesas discricionárias (não obrigatórias), que incluem as emendas. Corrigindo as discricionárias de 2021 pela inflação e promovendo os cortes, seria possível garantir um volume de R$ 109,7 bilhões para 2022. Valor baixo, mas condizente com o funcionamento da máquina pública. Apagaria o incêndio dos precatórios e tornaria viável o Bolsa Família.
Esse montante de R$ 20 bilhões permitiria ampliar o benefício médio do Bolsa Família em aproximadamente 60%, isto é, de cerca de R$ 190 para R$ 305, mantido o número de benefícios emitidos. Pode-se, ainda, imaginar um arranjo com menor aumento do benefício mensal para contemplar uma expansão do número de famílias atendidas pelo programa.
O que proponho não tem nada de novo: pagar as contas em dia e cortar gastos para financiar despesas novas. Todas as alternativas consideradas até aqui – 1) parcelar precatórios, 2) fixar um limite de pagamento e postergar o excedente ou 3) retirar esses gastos do teto – têm riscos não desprezíveis. Mudar a regra na iminência do seu rompimento é um caminho a evitar. A solução difícil, cortar gastos, ninguém quer.
Fonte: O Estado de S. Paulo
https://opiniao.estadao.com.br/noticias/espaco-aberto,uma-solucao-para-os-precatorios,70003826077
Felipe Salto: A PEC dos Precatórios é o verdadeiro meteoro
Chance de restaurar a responsabilidade fiscal em curto prazo foi para o espaço
Felipe Salto / O Estado de S. Paulo
A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) n.º 23, de autoria do governo federal, propõe o calote dos precatórios. Sem a manobra, o governo argumenta que o teto de gastos seria rompido. Na verdade, a PEC é o verdadeiro “meteoro” a explodir o teto e, com ele, a credibilidade que ainda restasse da política fiscal.
Em março de 2021, a PEC Emergencial prometeu “resolver” a suposta impossibilidade de acionar os gatilhos do teto. Essa trava constitucional foi fixada em 2016 para limitar a evolução da despesa pública primária (sem contar os juros da dívida) à inflação. Ao ser rompida, medidas automáticas de ajuste fiscal seriam acionadas (gatilhos).
Em 2019, dado o iminente estouro do teto, o governo propôs a PEC Emergencial. Sob uma interpretação apressada – e errada –, determinou que o mecanismo de acionamento dos gatilhos da regra do teto original era inviável. Contudo, uma vez aplicado, teria barrado aumentos de despesas acima da inflação, a exemplo do reajuste salarial dos militares.
A PEC Emergencial propôs uma nova regra para acionar os gatilhos: quando a despesa obrigatória primária superasse 95% da primária total, ambas sujeitas ao teto. A PEC não avançou, a pandemia chegou e por meio de outra PEC – a do Orçamento de Guerra – afastou-se, temporariamente, a necessidade de observar as regras fiscais.
Imbuído do propósito de solucionar o paradoxo dos gatilhos, chamemos assim, o Ministério da Economia ressuscitou a PEC Emergencial no fim do ano passado. O governo colocou na antiga proposta a previsão de pagamentos adicionais do Auxílio Emergencial. Este poderia ter sido financiado por meio de créditos extraordinários – sem necessidade de PEC, registre-se. Uma barganha, trocando-se o auxílio pela “reforma do teto”. Cruel, mas não surpreendente.
Muito barulho por nada. A “regra dos 95%” é matematicamente incompatível com o teto. Para que o gasto obrigatório superasse 95% do total, o discricionário teria de ficar abaixo de 5%. Isto é, um volume tão pequeno que os serviços públicos essenciais bateriam pino, conforme cálculos da Instituição Fiscal Independente (IFI). Ainda, o pagamento integral dos precatórios não levaria ao alcance dos 95% em 2022.
Assim, a regra do teto perdeu o condão de acionar os gatilhos e o novo mecanismo aprovado é impraticável. Isso nos traz à análise da PEC dos Precatórios. Para 2022 a IFI calcula que, se a inflação do fim de 2021 ficar igual à que corrigirá o teto (de junho de 2021), haverá uma folga de R$ 15 bilhões. O governo achou pouco e resolveu alterar novamente a regra. É a conhecida linha das pedaladas, mas agora constitucionalizadas: se a regra não ajuda nos objetivos de curto prazo, mude-se a regra.
A desculpa é um suposto “meteoro”. Os precatórios previstos para o ano que vem, de repente, teriam saltado de cerca de R$ 57 bilhões para R$ 89,1 bilhões. A verdade é que faltou gestão de riscos. A AGU defendeu a União nos processos e prestou informações ao Ministério da Economia. Por que os dados foram minimizados, se constavam até em documentos públicos oficiais, a exemplo do anexo de riscos fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias?
A solução da PEC 23 é pagar à vista os precatórios de pequeno valor, somada a uma fatia dos demais, limitada a 2,6% da receita corrente líquida. O restante será parcelado em nove anos e corrigido pela Selic. A manobra é idêntica à realizada nos tempos da contabilidade criativa, de 2008 a 2014. Lá, o alvo foi a meta de resultado primário (receitas menos despesas). Agora, o teto. Algo como R$ 40 bilhões em precatórios serão pagos no ano que vem. Os outros R$ 50 bilhões, parcelados. O valor mais baixo abrirá espaço no teto para despesas extras em ano eleitoral.
O gasto social é necessário num contexto de miséria crescente e desemprego elevado. Mas não por meio da implosão do Bolsa Família, substituído pelo chamado Auxílio Brasil, como quer a Medida Provisória n.º 1.061. O aumento do Bolsa Família deveria ser financiado com corte de despesas ineficientes. Não foi o atual ministro que prometeu tirar o Estado do cangote do cidadão?
Mudar o teto é mais fácil. A PEC dos Precatórios propõe que as despesas parceladas sejam pagas por meio de fundo paralelo ao Orçamento e fora do teto. É o bonde do fura-regra. Na prática, o teto de gastos já foi rompido. A IFI alertou, ao longo dos últimos anos, sobre esse risco, monitorando-o com transparência.
O malabarismo contábil era evitável. Bastaria uma sistemática transparente para os gatilhos, associada à gestão não imediatista do gasto, à harmonização do arcabouço fiscal e ao compromisso político permanente.
A PEC dos Precatórios é o verdadeiro meteoro a dinamitar o teto. Qualquer possibilidade de restaurar a responsabilidade fiscal no País em curto prazo foi para o espaço. Os juros exigidos pelo mercado nos títulos públicos já estão aumentando, a inflação resiste à alta da taxa Selic e a dívida vai crescer.
*Diretor executivo e responsável pela implantação da IFI.
Fonte: O Estado de S. Paulo
https://opiniao.estadao.com.br/noticias/espaco-aberto,a-pec-dos-precatorios-e-o-verdadeiro-meteoro,70003812645
Felipe Salto: Um Brasil lascado
O bordão do economista Gilberto Nogueira, do BBB21, caiu na boca do povo: “O Brasil tá lascado”. É a síntese deste tempo. Como ter esperança diante do caos econômico e social? O Orçamento de 2021 não reflete a dura realidade da crise e a necessidade de forjar a reconstrução da economia. Pior, um novo mecanismo parece ter tornado viável espécie de barganha assimétrica entre Executivo e Legislativo. Tudo passando ao largo do fundamental: preservar vidas e desenhar um novo futuro.
A gestão mal-ajambrada da crise da covid-19, a demora em tomar decisões essenciais e a ausência de planejamento ajudam a explicar esse quadro. O governo não está conseguindo vacinar a população no ritmo necessário e guarnecer as famílias mais pobres. Falta tudo.
Os que podem trabalhar de casa estão em situação melhor. Mas os mais pobres seguem desempregados ou na luta diária arriscando-se no transporte público. Dados do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged) mostram que a morte atingiu em cheio os trabalhadores diretamente expostos ao vírus. No topo dessa lista macabra (de abril de 2020 a março de 2021), motoristas de ônibus, cobradores, vigias, porteiros e zeladores. É cruel.
Vai ser difícil reconstruir o País depois do desmonte. O capítulo mais recente foi revelado pelo repórter do Estado Breno Pires (9 de maio): R$ 3 bilhões do Orçamento da União de 2021 teriam sido utilizados pelo governo como moeda de barganha junto ao Congresso. O processo orçamentário já estava maculado pelo risco de paralisação da máquina pública. Agora, desvendam-se novos contornos.
As chamadas emendas de relator-geral (classificadas como “RP 9” no Orçamento) foram ampliadas a partir de cortes nas previsões de despesas da Previdência, do abono salarial e do seguro-desemprego. A especificação do direcionamento desses recursos – uma atribuição do Executivo –, no entanto, teria sido parcialmente transferida para parlamentares, sem previsão expressa na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Como revelou o Estado, parte dos recursos se destinaria à compra de tratores a preços acima dos do mercado. Invertem-se prioridades, métodos e processos, para dizer o mínimo.
Ao contrário das emendas tradicionais – impositivas e divididas igualmente entre os parlamentares –, esse “novo jeito” de alocar recursos públicos revela que o Executivo teria escolhido quem atender e quem ignorar. Peça de ficção é pouco para classificar o episódio.
O pano de fundo é a economia estagnada e sem perspectiva de melhora efetiva. O crescimento esperado para 2021 deve-se majoritariamente ao carregamento estatístico, isto é, à base deprimida de 2020, ano de recessão. De 1930 a 1980, o produto interno bruto (PIB) per capita brasileiro crescia a 3,8% ao ano acima da inflação; de 1981 a 2020, apenas 0,6%; e de 2011 a 2020, queda anual de 0,6%. Perdeu-se o bônus demográfico, quando a população em idade de trabalhar aumentava mais, o que facilitava a tarefa de crescer.
A produtividade da economia não reagirá na ausência de melhores investimentos e de um ambiente de negócios favorável à atividade econômica. O relatório Doing Business, do Banco Mundial, mostra que o Brasil ocupa a 184.ª posição (de 190 países) no quesito pagamento de impostos. As empresas brasileiras gastam, em média, 1.500 horas ao ano para atender ao fisco.
Nas políticas sociais, Bráulio Borges mostrou que o chamado índice de Gini – indicador da desigualdade de renda – melhora muito pouco quando se computam as transferências, os incentivos e benefícios fiscais de toda sorte.
As renúncias tributárias, por exemplo, correspondem a cerca de 4% do PIB e, em geral, não beneficiam os mais pobres. É claro que não se deve jogar o bebê junto com a água suja do banho. Isto é, as políticas de incentivo e de subsídio podem ser feitas de outra forma: na base da transparência e da avaliação. Sem isso, é jogar dinheiro pela janela.
Na infraestrutura, Igor Rocha reuniu dados impressionantes: o investimento brasileiro nessa área passou de 5,4% do PIB nos anos 1970 para 1,7% do PIB em 2016. O Chile e a Colômbia investem três vezes esse montante, a Índia gasta mais de duas vezes e a China, mais de seis vezes. O economista estima que em 2020 o investimento em infraestrutura no Brasil deve ter ficado em R$ 123 bilhões, o mesmo patamar de 2016 em porcentual do PIB.
Não há saudosismo em relação às décadas de 1930 a 1970. Nesse período a desigualdade aumentou, apesar do crescimento. Também a hiperinflação foi sendo gestada até atingir o ápice no período pré-Plano Real. A verdade é que, depois da conquista da estabilização da moeda com aquele plano, remanesce o objetivo de crescer sem inflação e reduzindo a pobreza extrema e a desigualdade de renda e riqueza.
O Brasil está mesmo lascado, Gil. Cabe à nossa geração o desafio de pensar e agir “com vigor”. É difícil ter esperança em meio a tanta tristeza. Mas é necessário, apesar do pessimismo no diagnóstico, ter otimismo na ação!
*Diretor Executivo da IFI.
Fonte:
O Estado de S. Paulo
https://opiniao.estadao.com.br/noticias/espaco-aberto,um-brasil-lascado,70003710529
Felipe Salto: O desmonte do Estado brasileiro
Reduz-se cada vez mais a despesa essencial para o funcionamento da máquina pública
É sintomático que o Orçamento de 2021 tenha sido sancionado em bases irrealistas. Os cortes promovidos pelo Poder Executivo devem permitir o cumprimento do teto, mas ao preço de desmontar o Estado brasileiro. Na ausência de mudanças estruturais no gasto obrigatório, reduz-se cada vez mais a despesa essencial para o funcionamento da máquina pública.
O chamado shutdown não acontece da noite para o dia. Na verdade, políticas públicas essenciais estão sendo desidratadas ao longo dos últimos anos. Dada a opção pelo teto de gastos, mas sem avanços para conter a despesa mandatória, a fatura vai recaindo sobre o gasto discricionário (mais exposto à tesoura).
Em 2021, o caso do censo demográfico é emblemático. Em pleno ano de pandemia, quando se processam mudanças sociais e econômicas profundas, o Ministério da Economia anunciou que a pesquisa não será realizada. Motivo? Falta de orçamento.
O último censo realizado foi em 2010 e custou R$ 1,1 bilhão. Atualizado pelo IPCA e pelo aumento do número de domicílios, o orçamento do programa deveria ser de R$ 2,8 bilhões em 2021. O censo fundamenta a análise, o planejamento e a formulação de uma miríade de políticas sociais, econômicas, educacionais, etc. Os cortes anunciados levaram o orçamento dessa pesquisa a cerca de R$ 53 milhões. Na verdade, esse gasto não será sequer suficiente para preparar a realização do censo em 2022.
As despesas discricionárias do Executivo estão orçadas em R$ 74,6 bilhões para 2021. É o menor nível da série. O Ministério da Educação ficou com R$ 8,9 bilhões. Somando as emendas de relator-geral, vai a cerca de R$ 10 bilhões. Em 2016 as despesas discricionárias executadas nessa área totalizaram R$ 21,8 bilhões. Isto é, o valor de 2021 corresponde à metade do observado cinco anos atrás. Isso sem considerar a inflação do período. Isto é, uma redução brutal.
Na pasta da Saúde, as discricionárias do Executivo ficaram em R$ 15,5 bilhões, apenas meio bilhão acima do valor observado em 2016. Somando as emendas de relator-geral remanescentes (após os cortes do presidente da República), esse valor sobe para R$ 23,3 bilhões. Ainda assim, é um patamar muito baixo, sobretudo quando comparado a 2020 (o dobro), que também foi um ano de pandemia.
O governo argumenta que os recursos adicionais necessários à saúde serão executados por meio dos chamados créditos extraordinários, que de fato estão sendo autorizados por medidas provisórias. Aliás, alterou-se o texto da Lei de Diretrizes Orçamentárias para deixar essas e outras despesas novas de fora da meta fiscal de déficit primário fixada em lei (receitas menos despesas, exceto juros da dívida).
Em benefício da transparência, o ideal seria ter mudado a meta de déficit (R$ 247,1 bilhões). A outra regra fiscal, o teto de gastos, já estaria resolvida, porque todo crédito extraordinário – desde que justificadas a imprevisibilidade e a urgência – não é contabilizado nas despesas sujeitas ao limite constitucional. Estimo, preliminarmente, que o déficit primário efetivo, o que afeta a dívida pública, poderá ficar em torno de R$ 290 bilhões neste ano.
Mais um exemplo da situação crítica das despesas de custeio e manutenção da máquina e de programas essenciais está no Ministério das Relações Exteriores. Após os cortes e bloqueios, o Itamaraty contará com despesas discricionárias de R$ 551 milhões. Em 2016, o orçamento foi quase três vezes maior (R$ 1,5 bilhão).
Na verdade, o remanejamento de verbas promovido via vetos ao Orçamento e bloqueios de despesas por decreto promoveu um corte geral de cerca de R$ 29 bilhões. Esse valor é próximo das contas feitas pela Instituição Fiscal Independente (IFI), R$ 31,9 bilhões, em março. No início da semana passada o governo soltou na imprensa que R$ 20 bilhões seriam suficientes para cumprir o teto de gastos. Errou.
Os cortes realizados mantiveram um orçamento elevado para áreas como Desenvolvimento Regional, cuja discricionária total (Executivo) será de R$ 1,5 bilhão mais R$ 6 bilhões em emendas de relator-geral não atingidas pelos vetos presidenciais. Em 2016 gastou-se R$ 1,3 bilhão e em 2020, R$ 4,4 bilhões.
Se o risco de paralisação de políticas essenciais se materializar, como é provável que continue a ocorrer, o governo sofrerá pressões para desbloquear o que foi tesourado por decreto. Os vetos, vale dizer, só poderiam ser revertidos pelo Congresso. Esses cortes deverão preservar o teto, mas de maneira perigosa e ineficiente.
No ano passado o governo não planejou o Orçamento público de 2021 para um cenário de recrudescimento da crise pandêmica. O plano deveria ser realista e coerente com a responsabilidade fiscal. Já se sabia das dificuldades a serem enfrentadas neste ano, dos riscos de novas ondas da covid-19 e da precariedade social, econômica e fiscal.
O “deixa como está para ver como é que fica” custou caro. Após os cortes, pode-se até cumprir o teto, mas não sem um desmonte do Estado brasileiro. Ou isso ou vão acumular uma montanha de contas a pagar para 2022.
*Diretor Executivo da Instituição Fiscal Independente (IFI)
Felipe Salto: O governo não viu as emendas do Orçamento virarem um monstrengo?
Executivo precisa cumprir o teto, aumentar emendas e obras, garantir dinheiro para Previdência e para benefícios sociais, mas equação não fecha
A Hidra é um monstro grego que, ao ter a cabeça decepada, ganha duas novas. A gestão das contas públicas transformou o arcabouço fiscal num monstrengo difícil de driblar. O projeto de lei (PLN) n.º 2 altera a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2021 para: a) retirar gastos da meta de resultado primário (receitas menos despesas, exceto juros); e b) aumentar a possibilidade de ajuste dos gastos discricionários (não obrigatórios).
A primeira mudança autoriza gastos por fora da meta legal. O Pronampe (ajuda a empresas), o BEm (medida para manter empregos) e a saúde (restritas ao combate à covid-19) são excluídos da meta de déficit primário. Independentemente da manobra contábil, a dívida será afetada. A alternativa, mais transparente, seria alterar a meta.
A segunda inovação restringe as alterações orçamentárias ao cumprimento do teto de gastos. Isto é, se as despesas sujeitas ao teto superarem o limite, contingenciamentos terão de ser feitos. No limite, a medida poderá autorizar contenções de emendas aumentadas no processo orçamentário.
Além disso, exclui-se o gasto com custeio da máquina das prioridades de execução. Essa despesa, que é parte da discricionária do Executivo, tem tratamento diferenciado na LDO por corresponder a gastos essenciais ao Estado. O PLN 2 tira a blindagem para permitir cortes maiores nesse grupo. Aumentaria o risco de shutdown.
As emendas de relator-geral (incluídas demandas de parlamentares e do próprio Executivo incluídas) totalizam R$ 29 bilhões. Se forem vetados, no dia 22, cerca de R$ 10 a 12 bilhões, como discutido pela imprensa, e a tesoura do Executivo trouxer mais R$ 9 bilhões das próprias despesas discricionárias (algo como 10%), o corte total ficaria em cerca de R$ 20 bilhões.
Ocorre que esse valor não evitaria o estouro do teto de gastos. A IFI mostrou que o limite seria rompido em R$ 31,9 bilhões, dados os gastos discricionários inflados, no Orçamento, e as projeções da instituição para as despesas obrigatórias – mais realistas que as do Orçamento.
As emendas de relator-geral só podem ser cortadas se retiradas pelo próprio relator (aliás, um ofício foi enviado ao Executivo nesse sentido) ou por meio do veto presidencial. Mas o PLN 2 manda que todas as alterações orçamentárias sejam limitadas pelo teto.
Ora, se o veto presidencial incidir sobre apenas R$ 10 a 12 bilhões e isso for insuficiente para resolver o problema do teto, outros gastos terão de ser cortados. Os obrigatórios têm de ser executados, os discricionários do Executivo já teriam sido reduzidos e as emendas individuais e de bancada só podem ser contingenciadas proporcionalmente à redução das discricionárias do Executivo.
Restaria contingenciar mais um pedaço das emendas de relator. A equação não fecha: cumprir o teto, aumentar emendas, contemplar obras de certas áreas do Executivo, garantir dinheiro para Previdência e para benefícios sociais. O governo não viu o monstrengo se materializar?
*Diretor Executivo da IFI
Felipe Salto: Alô, alô, planeta Terra chamando
O Brasil perdeu a capacidade de planejar. Esse é o pecado original não expiado
O ministro da Economia usou estranha analogia ao tratar do Orçamento de 2021: o pouso de uma nave em Marte. Não vale a pena transcrever o que foi dito. Nos anos 1990 a TV Cultura transmitia o programa Mundo da Lua. Lucas Silva e Silva, personagem principal, gravava suas histórias sempre começando com o bordão: “Alô, alô, planeta Terra chamando”.
O governo tem nas mãos verdadeiro imbróglio orçamentário a resolver até o dia 22 de abril, prazo final para sancionar ou vetar a Lei Orçamentária Anual (LOA). A subestimativa das despesas obrigatórias, a exemplo das previdenciárias, é expressiva, como mostrei no meu artigo de 30/4. Em que pese a incerteza intrínseca aos cenários futuros, é fato que o volume de despesas discricionárias (as mais suscetíveis de cortes) da LOA não caberá no teto dos gastos públicos.
O teto é uma regra constitucional. Não tem escapatória. Os créditos extraordinários ficam de fora, é verdade, mas só podem ser editados em situação específica, quando comprovada situação de imprevisibilidade e urgência, conforme o parágrafo 3.º do artigo 167 da Constituição. O auxílio emergencial, por exemplo, será pago por meio de crédito extraordinário. Outros gastos com saúde têm sido feitos na mesma base, como em 2020. Aí incluídas as verbas para a compra de vacinas.
Mas a despesa ordinária é limitada ao teto. Se as despesas obrigatórias projetadas pela Instituição Fiscal Independente (IFI) se confirmarem e as despesas discricionárias da LOA não forem cortadas, o gasto total sujeito ao teto ficará em R$ 1,518 trilhão, isto é, quase R$ 32 bilhões acima do limite constitucional. E atenção: o processo orçamentário não se desenrolou em um dia, o projeto da LOA foi apresentado em agosto.
É da natureza do Congresso buscar elevar as emendas parlamentares. Não é novidade. Em 1989, o presidente José Sarney viu-se diante de um dilema: vetar o primeiro Orçamento com receitas reestimadas pelo Congresso ou sancioná-lo e, dali em diante, consagrar uma prática que alteraria a lógica do processo orçamentário concebido na Carta de 1988. A correção desse sistema passa pela adoção de projeções independentes para as receitas públicas. A estimativa de arrecadação não deveria ser fruto de decisão política, mas de trabalho de especialistas com autonomia.
Quando o teto de gastos passou a limitar a estratégia do recálculo das receitas, partiu-se para o cancelamento de despesas como meio para abrir espaço fiscal. Seria legítimo se realista. Vale dizer, em 22 de março de 2021, antes da aprovação do Orçamento, o governo publicou documento com números atualizados para o cenário fiscal prospectivo que não batem com a LOA.
Em entrevista a Idiana Tomazelli, do Estado, o senador Márcio Bittar explicou: “Para mim é muito ruim ficar levando a responsabilidade de ter inventado o número e os cortes. Jamais eu faria isso. Não foi obra minha. Isso foi construído a todas as mãos”. De fato, o processo orçamentário – que tem rito próprio definido na Constituição, em razão de sua importância – sempre foi gestado pela Comissão Mista de Orçamento do Congresso e pelo Poder Executivo. Foi assim em todos os governos.
Os que acompanham minimamente o processo orçamentário sabem que o trabalho é conjunto, como bem disse o senador Bittar. Não adianta, agora, gastar energia com o que não resolverá a confusão. É momento de construir soluções, que demandarão articulação, participação dos técnicos da área jurídica e orçamentária e coordenação com os órgãos de controle. Para ter claro, é a vez da experiente burocracia estatal.
A matemática é simples: as despesas de Previdência, abono salarial, seguro-desemprego e compensação ao regime geral de aposentadorias pela desoneração da folha de salários terão de ser suplementadas, pois vão ser realizadas. Caso contrário, quando faltar orçamento, os beneficiários não receberão suas aposentadorias e pensões, seus auxílios e transferências. Seria inimaginável operar sob esse risco.
Para suplementar as dotações orçamentárias desses gastos obrigatórios será preciso cortar as discricionárias, que incluem as emendas parlamentares. Uma solução seria o veto parcial da LOA combinado com o envio de projeto de lei do Executivo para o Congresso a fim de corrigir os problemas. Outra, a sanção da LOA sem alterações acompanhada de projeto de lei mais amplo. Esta segunda opção, a meu ver, é arriscada, pois pode envolver a sanção de uma lei em desacordo com os preceitos da responsabilidade fiscal.
Fernando Rezende, referência no tema das finanças públicas nacionais, defende, há anos, que se promova verdadeira reforma orçamentária e fiscal no País. Contudo os caminhos escolhidos têm sido pavimentados por pinguelas. Mais dia, menos dia, elas desabam. De remendo em remendo, tem-se um sistema fiscal pouco eficiente, rígido e sem transparência. O País perdeu a capacidade de planejar. Esse é o pecado original não expiado.
É hora de trazer a nave de volta. “Alô, alô, planeta Terra chamando.”
Felipe Salto: Remendo novo em tecido velho
É a PEC Emergencial. Tempo perdido em meio à emergência da crise sanitária
No melhor cenário, a chamada PEC Emergencial mudará muito pouco a gestão das contas públicas. Costumo dizer que o Brasil é pródigo em criar regras fiscais, mas nem tanto em cumpri-las. Desta vez, nem mesmo a criação foi promissora. Eventual ajuste decorrente da proposta de emenda à Constituição só virá em 2025. No caso dos Estados e municípios, as medidas serão facultativas e sua aplicação, incerta.
O teto de gastos foi mantido, mas ficou sem sanção para o caso de burla. Rompê-lo poderia ensejar, a partir de agora, crime de responsabilidade. Os gatilhos – medidas automáticas de ajuste –, que já estavam previstos na regra do teto, serão acionados quando as despesas obrigatórias superarem 95% das despesas primárias (não incluem juros da dívida), ambas sujeitas ao teto. Os gatilhos impedem reajuste salarial a servidores, criação de despesas, correção do salário mínimo acima da inflação e contratação de pessoal (a não ser para repor aposentadorias).
As contas da Instituição Fiscal Independente (IFI), contudo, mostram que os 95% só seriam atingidos em 2025. Em 2020 o indicador ficou em 92,6% e em 2021 a projeção é de 93,4%. Assim, levando em conta que o objetivo era tomar medidas “emergenciais”, o porcentual proposto foi mal calibrado. Algumas áreas poderão acionar gatilhos mais cedo, já que a regra será aplicada por Poder e por órgão, mas sem efeito agregado relevante.
Então, não haverá reforço do ajuste fiscal. A ideia do Ministério da Economia era trocar o auxílio emergencial pela aprovação de um programa de consolidação fiscal. Isso não ocorreu. O auxílio foi viabilizado pela PEC, mas não haverá contenção adicional do gasto ou geração de novas receitas em horizonte de quatro anos.
Mais do que isso, em 2022, ano eleitoral, a porta para reajustes salariais estará aberta. O teto de gastos precisará ser observado, mas um eventual espaço orçamentário poderá ser canalizado para beneficiar certas categorias do serviço público. Essa não é uma tendência nova sob o atual governo. Basta ver que a reforma da previdência dos militares, em 2019, garantiu reajustes com custo de R$ 7,1 bilhões já em 2021. O restante dos servidores não ganhou o mesmo tratamento.
Durante a votação da PEC Emergencial na Câmara dos Deputados, o governo firmou acordo que enfraqueceu os gatilhos. A possibilidade de barrar as chamadas progressões e promoções dos servidores, no cenário de gatilhos acionados, saiu do texto. Em live do dia 11 de março, o presidente da República destacou essa blindagem, citando servidores da área de segurança pública e das Forças Armadas. A mudança abrange todos, mas essa revelação de preferência é digna de nota.
Na parte que trata do auxílio emergencial, constitucionalizou-se a permissão para financiá-lo por crédito extraordinário. Essa prerrogativa já estava prevista na Constituição, justificadas a imprevisibilidade e a urgência do gasto. Dado o ritmo lento da vacinação, as medidas restritivas à circulação e ao comércio terão de ser mantidas para preservar vidas e evitar o colapso total do sistema hospitalar. Isso retardará a recuperação da renda e do emprego. O risco é claro: para editar um provável novo crédito extraordinário, fora do teto, outra PEC será requerida.
A PEC Emergencial trata também dos chamados gastos tributários, hoje em torno de R$ 308 bilhões – ou 4,3% do produto interno bruto (PIB). São as desonerações, os regimes especiais e as isenções tributárias que o Estado carrega há décadas sem nenhuma revisão ou avaliação. O texto aprovado obriga o governo a enviar ao Congresso, em até seis meses, um plano para redução dessas renúncias. No entanto, foram ressalvados programas que correspondem a 50% do volume total. No primeiro ano ele teria de diminuir 10% e em até oito anos, a 2% do PIB. Não há sanção prevista para o caso de o plano não ser aprovado, como alertou a jurista Élida Graziane.
As regras criadas para os Estados e municípios contemplam gatilhos iguais aos da União, mas o critério é distinto. Se a despesa corrente ultrapassar 95% da receita corrente, as medidas poderão ser tomadas. A escolha será do prefeito ou do governador. Quem não se ajustar não terá mais aval do Tesouro Nacional em operações de crédito, a exemplo de empréstimos em bancos ou organismos multilaterais. No cálculo do Tesouro, 14 Estados já estariam em condição de acionar os gatilhos (95%). Contudo, pelos dados dos Estados, conforme mostrou a economista Vilma Pinto, nenhum governo estadual atingiu 95% em 2020.
Em resumo, o auxílio sairá do papel, autorizado pela PEC, mas poderá ser insuficiente. As compensações, em termos de redução de despesas ou aumento de receitas, não vieram. O arcabouço fiscal ficará mais complexo e, no caso da União, dificilmente produzirá efeitos concretos antes de 2025, véspera do ano em que a regra do teto poderá ser alterada, conforme prevê a Constituição. A PEC é um remendo novo em tecido velho. Tempo perdido em meio à emergência da crise sanitária.
*Diretor Executivo da IFI e professor do IDP
