Um novo arcabouço regulatório amigável ao investimento privado em ferrovias é preciso
“Correndo vai pela terra/ vai pela serra/ vai pelo mar”
Ferreira Gullar
A nossa cultura está impregnada do simbolismo das estradas de ferro. Para ficar apenas na música, Villa-Lobos legou-nos o belíssimo Trenzinho do Caipira – a toccata da Bachiana n.º 2 –, que ganhou letra de Ferreira Gullar. Milton Nascimento e Lô Borges compuseram inesquecíveis canções com a temática.
Essa fascinação, porém, contrasta com a pouca importância histórica dada pelo Brasil ao transporte ferroviário. Somos um país continental que escoa sua produção preferencialmente pelas rodovias. Trata-se de uma distorção que há muito nos traz custos conhecidos. E riscos até há pouco insuspeitados.
Essa grave deficiência é o resultado de erros e omissões que se prolongaram por várias gerações. Temos a sétima economia do mundo, mas estamos na 88.ª posição no ranking global ferroviário, segundo o Fórum Econômico Mundial.
De fato, o Brasil relegou o transporte ferroviário a um papel secundário. Circunstâncias recentes novamente chamaram a atenção dos brasileiros para esse erro histórico. Está mais claro do que nunca que é preciso expandir e modernizar o nosso parque ferroviário. Para tanto temos de elaborar previamente alternativas viáveis – do ponto de vista técnico e econômico – que promovam ganhos de eficiência na rede já existente e sua expansão.
Construir e modernizar ferrovias demanda investimentos vultosos. Dada a situação de recorrente penúria fiscal, isso significa que o grosso dos recursos para esse programa deve necessariamente vir do setor privado.
É necessário compreender por que o atual modelo de concessões adotado no Brasil segura a aceleração de investimentos privados em alguns setores. No caso dos trens, esse modelo foi importante nos anos 1990, pois eliminou uma grande fonte de déficits fiscais – os enormes prejuízos da antiga Rede Ferroviária Federal –, reduziu acidentes e aumentou a produtividade do transporte de cargas.
Tal modelo prevê longos períodos de concessão à iniciativa privada, findos os quais todo o patrimônio envolvido na concessão deve ser revertido ao Estado. O problema é que a partir de certo momento o investidor não tem incentivo para continuar investindo, visto que o prazo de retorno desses aportes seria maior que o período restante da concessão. O resultado prático desse marco jurídico foi o abandono de cerca um terço da rede, mais de 8 mil km de ferrovias.
Instrumentos de regulação já aplicados em outros setores de infraestrutura deveriam ser aditados para o modal ferroviário. Hoje 70% da carga brasileira escoa por portos privados outorgados por autorização, modalidade pela qual o investidor, com a anuência do poder público, constrói e opera as instalações por sua conta e risco. O regime de competição da telefonia móvel – também mediante autorização – superou as expectativas mais otimistas. Em contraste, 100% das ferrovias em operação são outorgadas por concessão, modalidade que exige investimento estatal antes da transferência ao particular e desincentiva o investimento à medida que se aproxima o fim do contrato.
É necessário mudar o esquema de regulação aplicado ao setor ferroviário de cargas. Quem quiser investir e construir ferrovias poderá fazê-lo por sua conta e risco, mediante autorização, sem necessidade de dinheiro público.
Entre 2006 e 2016 o mercado ferroviário de cargas brasileiro investiu cerca de R$ 45 bilhões, três vezes mais que a União. Obviamente, tais investimentos foram feitos porque os atuais concessionários previram retorno financeiro à altura. Quantos outros não construiriam as próprias linhas se não precisassem restituí-las ao Estado?
Os Estados Unidos adotaram com muito sucesso a alternativa da ferrovia sem necessidade de reversão de ativos e têm hoje mais de 200 mil km de trilhos, que competem com outros modos de transporte. Desde 1980, quando foi aprovado o Staggers Rail Act, que reduziu a intervenção estatal no setor, o preço do frete ferroviário americano caiu cerca de 50%, enquanto o volume de cargas e a produtividade cresceram 100% e 150%.
Somente em 2015 o setor ferroviário de cargas nos EUA – integralmente privado – investiu US$ 27 bilhões. Em 2014 foi responsável por US$ 274 bilhões em atividade econômica, US$ 33 bilhões em pagamento de tributos e 1,5 milhão de empregos diretos e indiretos. Esse desempenho foi alcançado na competição com uma malha rodoviária de 4,2 milhões de quilômetros pavimentados. Este é o ponto central: a regulação do transporte por trem não deve ser tão estrita, na medida em que a competição rodoviária – e de outros modais – impõe limites aos preços dos fretes ferroviários.
Outro aspecto dessa nova equação, aqui proposta, é o da valorização imobiliária. Devem-se introduzir mecanismos de cooperação entre os proprietários de imóveis vizinhos aos futuros empreendimentos ferroviários a fim de permitir a justa apropriação dos benefícios gerados pelos novos ramais aos investidores. Isso reduz o custo dos investimentos sobre os fretes e ajuda no florescimento de uma urbanização mais racional.
O mesmo vale para o transporte de passageiros. As cidades sustentáveis do futuro deverão ser densas e sua mobilidade será baseada em transporte de alta capacidade – metrô e trem. A legislação deve permitir maior integração entre o poder público municipal e as administrações ferroviárias, com o objetivo de mitigar conflitos e maximizar o investimento, como ocorreu em Londres, Nova York, Miami e Tóquio, que têm tido grande sucesso no investimento privado em suas redes metroferroviárias.
O Estado exerce papel fundamental na economia, mas não pode atuar em todas as posições. Deve garantir os direitos dos usuários e coibir práticas anticoncorrenciais. Criar um novo arcabouço regulatório amigável para o investimento privado em ferrovias nos ajudará a retomar os trilhos do desenvolvimento econômico.
*José Serra é senador (PSDB-SP)
